Imagen de portada: US Navy 080917-N-4515N-368. A young boy peeks threw the crowd to try to get a glimpse of what medical augmentees are doing inside. Wikimedia Commons.

Primera edición, 2017
Primera edición electrónica, 2018

D. R. © Instituto de Investigaciones Dr. José María Luis Mora
Calle Plaza Valentín Gómez Farías 12, San Juan Mixcoac,
03730, Ciudad de México
Conozca nuestro catálogo en <www.mora.edu.mx>

ISBN: 978-607-9475-71-0
ISBN de ePub: 978-607-8611-09-6

Impreso en México
Printed in Mexico

In Memoriam
Claude Grand-Pierre

índice

Abreviaturas y acrónimos

Introducción

Gabriela Sánchez Gutiérrez y Randolph Gilbert

I. Haití: un contexto complejo

Amlin Charles

II. La cooperación brasileña para el desarrollo en Haití desde 2010: actores, intereses y resultados

Carlos Milani, Katarzyna Baran y Hugo Bras

III. La cooperación chilena en Haití durante 2010-2015: lecciones aprendidas

Cristina Lazo Vergara

IV. La cooperación mexicana para el desarrollo en Haití: caracterización general

Gabriela Sánchez Gutiérrez y Yadira Sánchez López

V. La cooperación mexicana en Haití: estudio de tres casos

Carlos Alba Vega

VI. La cooperación Sur-Sur desde la perspectiva de los actores de Haití

Amlin Charles

Reflexiones finales

Randolph Gilbert y Gabriela Sánchez Gutiérrez

Epílogo

Randolph Gilbert y Gabriela Sánchez Gutiérrez

Anexo general. Lista de personas entrevistadas por el equipo de investigación

Índice analítico

Sobre los autores

Abreviaturas y acrónimos

Introducción

Gabriela Sánchez Gutiérrez
Randolph Gilbert

La investigación que dio lugar a este texto tuvo su origen a finales de 2015, a partir de la interrogante sobre los resultados de la cooperación internacional en Haití después del terremoto de enero de 2010. Grandes montos de recursos fueron enviados a dicho país por muy diversas vías, en términos de ayuda humanitaria y de proyectos de cooperación para el desarrollo. ¿Qué fue de todo eso? ¿Qué han significado realmente esas acciones? ¿Se detonaron procesos de desarrollo en Haití? ¿Qué opinan los diversos actores haitianos?

El objetivo de la investigación se planteó conocer y analizar experiencias de cooperación internacional llevadas a cabo a raíz del terremoto de 2010 en Haití, a fin de valorar su alcance y limitaciones así como identificar lecciones aprendidas que permitan reorientar políticas de cooperación enfocadas hacia un desarrollo sostenible en Haití. Con este objetivo, el Instituto Mora y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (cepal) articularon esfuerzos y recursos para diseñar y coordinar el proceso de investigación.

Existen muy diversos trabajos sobre la cooperación internacional en Haití (Malacalza, 2014; Seintenfus, 2015; Vega y Alba, 2012; Herbst, 2013, y Farmer, 2012), algunos de los cuales son profundamente críticos y cuestionan la eficacia de la cooperación en términos de que esta no ha logrado realmente detonar cambios sustantivos en la situación haitiana. La mayoría de los estudios están centrados en las grandes dificultades encontradas en la realización de los proyectos de cooperación internacional en ese país. En contraste, nos interesaba en particular indagar sobre prácticas de cooperación internacional que hubiesen desarrollado efectivamente capacidades diversas en los actores haitianos, que hubieran dado lugar a su fortalecimiento y a la configuración de políticas públicas en distintos ámbitos del desarrollo.

Centramos la atención en la cooperación realizada por países de la región de América Latina a fin de identificar las lecciones aprendidas en el ámbito de la cooperación Sur-Sur (css). Así, seleccionamos los casos de Brasil, Chile y México como ilustrativos de esta modalidad de cooperación internacional y desarrollamos estudios de caso que permitieran caracterizar y documentar algunas prácticas específicas.

Conviene señalar brevemente algunos elementos que forman parte del actual debate teórico sobre la css y que ayudarán al análisis de los casos que aquí se desarrollan. Si bien no hay una definición consensuada de la css, retomamos de inicio la que la Organización de las Naciones Unidas (onu) plantea en el documento final de la Conferencia de Alto Nivel sobre cooperación Sur-Sur llevada a cabo en Nairobi, Kenia, a finales de 2009:

la cooperación Sur-Sur es una empresa común de los pueblos y los países del sur, surgida de experiencias compartidas y afinidades, sobre la base de sus objetivos comunes y su solidaridad y guiada, entre otras cosas, por los principios del respeto de la soberanía y la implicación nacionales, libres de cualquier condicionalidad. La cooperación Sur-Sur no debería considerarse asistencia oficial para el desarrollo. Se trata de una asociación de colaboración entre iguales basada en la solidaridad [...] La cooperación Sur-Sur comprende la participación de múltiples partes interesadas, incluidas las organizacio-nes no gubernamentales, el sector privado, la sociedad civil, las instituciones académicas y otros agentes que contribuyen a hacer frente a los problemas y alcanzar los objetivos en materia de desarrollo de conformidad con las estrategias y los planes nacionales de desarrollo (Naciones Unidas, 2012, resolución 64/222, anexo, párrs. 18 y 19).

En el documento final de Nairobi se establecen también los cinco objetivos centrales de la css, a saber: 1) apoyar las iniciativas nacionales y regionales de desarrollo; 2) fortalecer la capacidad institucional y técnica; 3) mejorar el intercambio de experiencias y conocimientos técnicos entre países en desarrollo; 4) resolver los problemas de desarrollo específicos de los países, y 5) aumentar los efectos de la cooperación internacional.

Varios autores han señalado ya el equívoco de considerar que la css es una práctica reciente, pues basta recordar que el intercambio y colaboración entre países en desarrollo han existido desde hace muchos años. Lo cierto es que la génesis social de este fenómeno no necesariamente coincide en el tiempo con la génesis teórica del mismo. Así, las prácticas de colaboración se daban sin que necesariamente se conceptualizaran como css.1

En cualquier caso, la css nos plantea varias interrogantes que están presentes en la investigación llevada a cabo. Primeramente hay que señalar que la división del mundo en términos de norte y sur ha dejado de ser pertinente para la comprensión del sistema de la cooperación internacional. La pobreza y la desigualdad se encuentran en la actualidad tanto en los países desarrollados como en los que están en vías de desarrollo y cerca del 80% de la población de mundo vive en los llamados países de renta media (prm). Así que es necesario cuestionar las distintas clasificaciones de los países para poder pensar la cooperación desde nuevas perspectivas, más adecuadas a la realidad del dinamismo de las relaciones internacionales que estamos observando en la actualidad.

En segundo lugar, los constantes cambios y transformaciones que se han producido en las relaciones internacionales, y particularmente en el sistema de cooperación internacional, parecen colocar a los países llamados del sur en un nuevo estatus que les otorga una mayor presencia y protagonismo en el ámbito internacional. En este contexto se explica la emergencia y relevancia que ha cobrado la css, incluso como una alternativa a la disminución de recursos de la ayuda oficial al desarrollo (aod), lo cual no deja de ser el pretexto de algunos países desarrollados para eludir sus compromisos y responsabilidades históricas. La importancia actual de la css también se explica bajo el discurso de que los prm, ya “graduados” en desarrollo, cuentan con los recursos necesarios para participar, desde el sur, en relaciones de cooperación con países de menor o similar nivel de desarrollo. Guillermo Santander señala pareciera producirse un desplazamiento de poder del norte al sur, sin embargo,

ello no debe obviar el desplazamiento de poder que de forma paralela se está produciendo no ya entre unos estados y otros –que son los que más carga explicativa poseen a la hora de entender la emergencia de la cooperación Sur-Sur–, sino desde los estados a los mercados, otorgando mayores cuotas de poder a actores privados que operan en el sistema internacional y sin cuya consideración resulta imposible comprender algunas dinámicas más relevantes a las que se asiste en la actualidad (Strange, 1988; Sanahuja, 2008) (Santander, 2016a, p. 50).

Lo anterior refleja la gran relevancia que ha tomado el sector privado como actor del desarrollo en el marco de la Agenda de la Eficacia de la Cooperación al Desarrollo y de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. Es claro que en las relaciones de cooperación el interés nacional de los distintos países participantes está necesariamente presente, sea este de carácter comercial, político o económico, y la css no es una excepción, como se verá en los casos aquí estudiados.

En tercer lugar es importante señalar la heterogeneidad de los países en América Latina y el Caribe y sus diferentes perfiles y prioridades en la cooperación internacional a fin de no homogeneizarlos y mirarlos como un bloque, pues como bien dice José Ángel Sotillo:

Enfocando hacia América Latina, la css escenifica una forma de relación muy activa en la región, pero también es un exponente del doble camino que viven los países latinoamericanos. Por un lado, los que caminan por unas vías reformadoras pero en buena medida homologadas a las formas occidentales; por otro, los que incorporan esta cooperación a un proceso de transformación que potencia al Sur como un actor con creciente autonomía frente a los poderes tradicionales. Quizá cabría hablar de emergentes insurgentes y complacientes. Visto desde otro ángulo, estas políticas de cooperación que se implementan recientemente se pueden interpretar desde su incorporación, con algunas reformas, al sistema tradicional de ayuda, o bien convertirse en un arma política al servicio de la solidaridad entre países que buscan otro modo de desarrollo (Sotillo, 2013, p. 11).

Desde esta perspectiva, ¿es posible continuar hablando de relaciones entre “donantes y receptores” o se trata de relaciones horizontales entre socios?, en donde todas las partes aprenden, intercambian conocimiento, reconocen y respetan el saber del otro. Relaciones en las que finalmente prevalecen los valores de solidaridad, beneficio mutuo, flexibilidad, horizontalidad, respeto a la soberanía y no injerencia en los asuntos internos de los países. ¿Será eso posible? ¿La bidireccionalidad de la css puede ser la regla y no la excepción? O estaremos condenados a seguir hablando de Norte-Sur, donantes y receptores… términos encargados de preservar las dicotomías que cada vez reflejan menos la complejidad de los países, de los actores y de sus relaciones.

El análisis de la cooperación de Brasil, Chile y México con Haití se inserta en esta ineludible tensión. Varias interrogantes motivaron esta opción, pero principalmente el interés de saber si las prácticas de estos países realmente hacen una diferencia respecto de la cooperación tradicional. ¿En qué consisten las diferencias, si las hay? y ¿qué podemos aprender de estas prácticas de cooperación internacional? Analizamos, pues, la cooperación con Haití entre tensiones y lecciones.

Más allá de caracterizar las políticas de cooperación internacional de los tres países señalados, así como su experiencia específica con Haití, otra de las motivaciones esenciales de la investigación fue indagar sobre la opinión y percepción de los actores haitianos, tanto del gobierno como de la sociedad civil y la academia, respecto de los resultados y efectos de los proyectos y acciones para el desarrollo llevadas a cabo en el marco de la cooperación Sur-Sur. De este modo, la investigación no se limita a la descripción y análisis de la experiencia de cooperación de Brasil, Chile y México, sino que da cuenta de las voces haitianas al respecto, voces que frecuentemente se omiten en gran parte de los estudios.

Para llevar a cabo el estudio integramos un equipo de investigadores expertos en cooperación internacional de cada uno de los países seleccionados y, por supuesto, con amplio conocimiento del contexto haitiano. Asimismo, constituimos un Consejo Asesor del equipo, con presencia tanto en México como en Haití, a fin de que acompañara y retroalimentara nuestros trabajos. La primera actividad del proyecto consistió en un seminario llevado a cabo en septiembre de 2015 en las oficinas de la cepal en la ciudad de México, en el que se hizo una presentación del proyecto ante algunos de los integrantes del Consejo Asesor.2 En dicho seminario, además del Consejo, asistieron como invitados funcionarios de las embajadas de Brasil, Chile y Haití en México, representantes de la Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo (Amexcid), del Proyecto de Cooperación Alemana para el Fortalecimiento Institucional de la amexcid, del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt), del Instituto Mora y de la cepal. Como resultado del seminario, se precisaron aspectos importantes de la metodología común de investigación y se acordaron los casos a estudiar en cada país.

Una de las tareas iniciales fue la realización de un análisis documental que permitiera contextualizar de manera general las relaciones de cooperación de cada uno de los países con Haití desde antes del terremoto y, más específicamente durante el periodo de 2010 a 2015, lapso en el que centramos el análisis. ¿Qué actores públicos y privados han participado en las acciones de cooperación?, ¿qué tipo de ayuda brindaron?, ¿bajo qué mecanismos o acuerdos de colaboración?, ¿cuántos recursos han invertido?, ¿qué tipo de prácticas desarrollaron?, ¿qué resultados reportan? Responder a estas preguntas no fue tarea fácil. Cabe señalar la dificultad encontrada, en la mayoría de los casos, para acceder a información fidedigna sobre los proyectos y acciones llevadas a cabo. Las agencias de cooperación brasileña, chilena y mexicana aportaron información valiosa, sin embargo, fue difícil acceder, en particular, a datos relativos a los recursos invertidos por las partes en la relación de cooperación internacional. Constatamos nuevamente el tremendo desafío que significa para las agencias el registro sistemático de información sobre la cooperación internacional para el desarrollo y, aún más, cuando se trata de cuantificar dicha cooperación en términos de inversiones y costos.

Los integrantes del equipo de investigación realizaron entrevistas en sus propios países para recabar información de primera mano sobre las políticas de cooperación internacional y posteriormente viajaron a Haití para realizar entrevistas a profundidad con personas clave que participaron en los proyectos de cooperación internacional analizados y, en particular, sobre su opinión y visión respecto de los resultados obtenidos. Así, se logró contar con información proveniente de servidores públicos de diversas dependencias del gobierno de Haití, de ex funcionarios, de organizaciones de la sociedad civil y de la academia haitiana. Cabe señalar que el Consejo Asesor en Haití desempeñó un papel muy importante para permitirnos el acceso a interlocutores estratégicos, por lo que la información obtenida fue muy valiosa para documentar los casos estudiados.

Finalmente los reportes de investigación fueron presentados en un segundo seminario llevado a cabo en Haití en septiembre de 2016. A este seminario asistió un grupo de alrededor de 40 personas, representantes de diversas dependencias del gobierno de Haití, organizaciones de la sociedad civil y la academia. Para la difusión de los resultados preliminares se editó una publicación en francés de distribución restringida, con los resúmenes de los informes preliminares por país. Cada uno de los investigadores recibió la retroalimentación de un comentarista haitiano que había analizado con anticipación los estudios, así como también por parte de los participantes en el seminario. Con base en esta retroalimentación se elaboraron los reportes finales y se editó esta publicación.

El libro se estructura en seis capítulos. El primero de ellos, a cargo de Amlin Charles, nos permite conocer el contexto socioeconómico y los diversos esfuerzos emprendidos contra la pobreza y la desigualdad en Haití. Asimismo aborda los procesos de gestión del desarrollo y de la cooperación internacional a partir del terremoto de 2010. Un dato relevante es el contraste que señala el autor entre las promesas de contribución de recursos que muy diversos países hicieron ante la catástrofe, y lo que efectivamente fue desembolsado, que alcanzó, si acaso, la mitad de los fondos prometidos. Otro de los factores señalados por el autor que marca de manera definitiva la lógica de la cooperación internacional en Haití, es que menos de 25% de la ayuda para la reconstrucción proveniente de contrapartes bilaterales es canalizada a través de instituciones del gobierno haitiano, pues la gran mayoría de los recursos se entregan a través de organizaciones no gubernamentales (ong), o por medio de estructuras establecidas en el país por los propios donantes. Charles muestra cómo esta situación ha obstaculizado el fortalecimiento del Estado haitiano, dando lugar a una especie de círculo vicioso en el que la cooperación internacional, por más que invierta, no logra los resultados esperados en el desarrollo de Haití y, por el contrario, genera dependencia y, en muchos casos, beneficios que repercuten principalmente en los propios países donantes.

En este capítulo se alude también a países cuyas experiencias de cooperación internacional, por su naturaleza y dimensión, han sido muy significativas para el desarrollo de Haití. En particular, la cooperación con Venezuela, Cuba, República Dominicana y con la Comunidad del Caribe (Caricom), de la cual Haití es integrante. Si bien estos países no forman parte de los casos de estudio de la investigación, era ineludible mencionarlos, debido a sus particularidades y a la relevancia de sus acciones. Por ejemplo, Venezuela representa el único país del Sur cuyo financiamiento ha sido comparable al de donantes del Norte y de las agencias multilaterales. Asimismo, el historial de cooperación entre Haití y Cuba ha dejado resultados y enseñanzas importantes.

El segundo capítulo analiza las relaciones internacionales entre Brasil y Haití. Para tal efecto, Carlos Milani, Katarzyna Baran y Hugo Bras hacen un interesante recorrido de la política de cooperación brasileña a través de los diversos actores, los intereses que se ponen en juego y los principales resultados obtenidos. Los autores reconocen las profundas asimetrías existentes entre Brasil y Haití, pero argumentan que ello no necesariamente constituye un obstáculo para que existan relaciones horizontales y solidarias. Así, en el capítulo se revisa la evolución de las relaciones de cooperación con Haití, señalando que es hasta 2004 cuando se firma el Acuerdo Básico de Cooperación Técnica y Científica, el primer acto de cooperación bilateral. En ese mismo año, tras el derrocamiento del presidente Jean B. Aristide, Francia, Canadá y Estados Unidos impulsan la creación de la Misión Internacional de Estabilización en Haití (minustah) a la cual se integra Brasil, y el 25 de mayo de 2004 llegan a Haití más de 1 200 soldados brasileños. Esta misión tenía como objetivo garantizar la seguridad, colaborar en la transición democrática y canalizar la cooperación internacional para el desarrollo (Malacalza, 2014). Como este autor ha señalado en otro estudio:

La decisión del presidente Lula da Silva de ejercer el liderazgo de la minustah respondió inicialmente a dos grandes motivaciones. Primero, demostrar su capacidad para el manejo de crisis políticas en la región liderando una fuerza inédita en su composición con más de 50% del contingente proveniente de países latinoamericanos y, con ello, lograr un mayor reconocimiento internacional (y en especial de Estados Unidos) a sus aspiraciones de acceder a un asiento permanente en el Consejo de Seguridad. Segundo, lograr un compromiso y una visibilidad mayor de sus políticas de cooperación Sur-Sur, complementando el liderazgo militar en la minustah con una cartera de proyectos de corte neodesarrollista-productivista en los sectores sociales y productivos de seguridad alimentaria, salud, educación, combate a la pobreza y el hambre, agricultura familiar y energía renovable (Malacalza, 2014, p. 66).

Así, los autores describen cómo la cooperación brasileña en Haití, durante el periodo 2010-2015, se da en el marco de una combinación de acciones desde la minustah y la implementación de proyectos de desarrollo, situación que no ha estado exenta de controversias. ¿Cómo se relaciona esta participación con las acciones de cooperación enfocadas al desarrollo y a atender las necesidades fundamentales de la población?, ¿qué opinan los actores haitianos?

A lo largo del capítulo los autores destacan temas fundamentales para la reflexión sobre la cooperación internacional, en particular el hecho de que los principios y valores de la cooperación brasileña difieren de los establecidos por el Comité de Ayuda al Desarrollo (cad) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (ocde). Sin duda, lo anterior tiene que ver con la existencia de una herencia histórica común entre ambos países, lo cual les permite compartir realidades sociales y culturales similares. De ahí también el rechazo de Brasil para aplicar las normas de condicionalidad política (cláusula democrática, derechos humanos) que frecuentemente ejercen algunos países del Norte en sus relaciones de cooperación internacional. Asimismo se señala que la cooperación Sur-Sur constituye una relación social entre sociedades y agentes de muy distintos tipos y, si bien es claro que esta cooperación puede ser benéfica, sus resultados pueden ser también muy perjudiciales y generar círculos viciosos.

Los autores analizan cuatro ejemplos de proyectos de cooperación que dan cuenta de la diversidad de modalidades de la cooperación brasileña, en los que encontramos iniciativas impulsadas por agencias brasileñas (cooperación bilateral y triangular); proyectos promovidos por organizaciones no gubernamentales (Academia de Fútbol Viva Río) y proyectos fomentados por movimientos sociales (Movimiento de los Trabajadores Rurales Sin Tierra, mst). Cabe señalar que si bien no todos los proyectos lograron los objetivos planteados, la descripción y análisis de cada uno permite destacar las lecciones aprendidas y proponer una serie de recomendaciones. Los autores concluyen que solamente es posible alcanzar la autonomía en la formulación de estrategias de desarrollo cuando tanto los donantes del Norte como sus contrapartes en el Sur respetan las prioridades nacionales, apoyan el fortalecimiento de capacidades locales y coordinan sus acciones de manera eficaz.

El tercer capítulo aborda la cooperación chilena en Haití. Al igual que en el caso de Brasil, Cristina Lazo hace una caracterización general de la política chilena de cooperación internacional señalando sus fundamentos, objetivos, modalidades, instrumentos y financiamiento. La autora también explica los orígenes y evolución de la cooperación de Chile con Haití y sus principales rasgos y resultados.

Uno de los intereses específicos de la autora es mostrar en qué medida se aplican los principios rectores de la cooperación Sur-Sur en las iniciativas impulsadas. Desde esta perspectiva es que realiza la descripción y análisis de tres casos de estudio. El primero de ellos se refiere a la instalación de los Centros de la Pequeña Infancia en las ciudades de Aquin y Vieux Bourg de Aquin, en el suroeste de Haití. El segundo proyecto consiste en la reconstrucción de la Escuela República de Chile, destruida por el terremoto, y el tercero tiene como objetivo apoyar la creación y fortalecimiento de una nueva institucionalidad de vivienda en Haití y, en consecuencia, de una política pública en la materia.

Enfatiza el intercambio de conocimiento como uno de los principales enfoques de la cooperación chilena en Haití, así como la construcción de relaciones de confianza a través de la presencia continua y sistemática de las personas chilenas en el país. Ambos factores, en opinión de la autora, son fundamentales para la consecución de los objetivos de los proyectos de cooperación y, sobre todo, para su continuidad. Cristina Lazo muestra cómo la particularidad de Haití motivó la diversificación de modalidades e instrumentos de cooperación en Chile, basados en la realidad social, cultural y económica del país socio. Entre ellas están la adopción de iniciativas que incluyen a múltiples actores en función de un mismo objetivo o las asociaciones público-privadas. En cualquier caso, la autora señala cómo la presencia, la confianza, la calidad de los vínculos establecidos y la escucha del otro son factores que hacen viable el intercambio de conocimientos, lo cual permite ir más allá de la simple asistencia técnica. Finalmente, la autora señala como una debilidad de la cooperación chilena la falta de visibilidad de las acciones. El capítulo concluye con el planteamiento de algunas interrogantes y recomendaciones relevantes tanto para la cooperación chilena como, en general, para la cooperación Sur-Sur.

El caso de México se aborda en los capítulos cuatro y cinco. En el primero de ellos, a cargo de Gabriela Sánchez Gutiérrez y Yadira Sánchez, se establecen los rasgos generales de la cooperación internacional mexicana desde sus antecedentes hasta llegar a la promulgación de la Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo y, con ella, a la creación de la Amexcid y del programa, el fondo, el registro y sistema de información en la materia. En este apartado se señalan las prioridades temáticas, sectoriales y territoriales de la política mexicana de cooperación internacional. Asimismo, se describe de manera específica, la relación de cooperación con Haití. Al respecto cabe mencionar que hasta antes de 1994 esta relación fue débil e intermitente. Es en dicho año cuando se da el primer encuentro bilateral entre el presidente Zedillo y el presidente Aristide y a partir de entonces surgieron diversas iniciativas, todavía aisladas, que buscaban estrechar los lazos entre ambos países. Pero es hasta 2007 cuando se inician las reuniones de la Comisión Mixta Intergubernamental.

Después del terremoto de 2010, México, entre otras cosas, impulsó importantes acciones a través de un puente aéreo y marítimo que facilitó el traslado de más de 15 000 toneladas de ayuda humanitaria, aportada tanto por el gobierno como por la sociedad mexicana.

Analizar los proyectos y acciones de cooperación mexicana con Haití durante el periodo de 2010 a 2015, como ya se mencionó, fue una ardua tarea dada la dificultad de acceso a información fidedigna. Lo anterior por dos razones. La primera porque en ese lapso el seguimiento a los proyectos de cooperación con Haití estuvo a cargo de distintas instancias de la Secretaría de Relaciones Exteriores: primeramente de la Dirección de Ayuda Humanitaria, luego de la Dirección General de Cooperación Técnica y Científica (2010-2011); durante 2012 y 2013 continuó esta Dirección pero ya en el marco de la Agencia Mexicana de Cooperación Internacional; a partir de 2014 asumió el seguimiento la Dirección de Cooperación Bilateral con Centroamérica y el Caribe, del Proyecto de Integración y Desarrollo de Mesoamérica. Sin duda estos cambios dificultaron el seguimiento de los proyectos. La segunda razón es la dificultad para garantizar el funcionamiento de un registro sistemático de información con criterios continuos. Cabe señalar que no es únicamente el caso de los proyectos con Haití –y sin duda la Agencia va avanzando en la puesta en marcha de su sistema de información–, pero ciertamente por ahora es difícil contar con un reporte de información precisa y consistente sobre todos los proyectos de cooperación internacional en los que México participa, dificultad que por cierto, no es exclusiva de este país. Aún así, fue posible, gracias al apoyo de la Amexcid, construir una matriz de proyectos de cooperación con Haití durante el periodo de estudio.

En el capítulo cinco, a cargo del investigador Carlos Alba, se describen y analizan tres proyectos de cooperación mexicana con Haití. Se trata del Consorcio de Instituciones de Educación Superior por Haití cuyo origen fue la solicitud presentada a El Colegio de México por parte del Centro de Investigaciones para el Desarrollo Internacional de Canadá, para realizar un estudio sobre las posibles formas de cooperación para el desarrollo de capacidades institucionales en Haití. A raíz de ello, y en el contexto posterremoto, se conformó un consorcio de universidades mexicanas cuyo proyecto consistió en la realización de dos escuelas de invierno con el fin de fortalecer la formación académica del cuerpo de profesores de la Universidad de Estado de Haití. Asimismo, el proyecto contempló, con el apoyo de la Secretaría de Relaciones Exteriores, el otorgamiento de diez becas para estudiantes haitianos que se encontraban estudiando su maestría o doctorado a fin de apoyarlos para concluir sus estudios. Por último, el proyecto organizó una exposición en México sobre la riqueza artística y cultural de Haití denominada Haití: Historias y Sueños, sobre la cual se ha publicado recientemente un libro.

El segundo proyecto consistió en la asistencia técnica entre el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (inegi), la cepal y el Instituto Haitiano de Estadística e Informática (ihsi) para la construcción de un indicador de coyuntura de la actividad económica de Haití, necesario para ofrecer información útil y oportuna para comprender mejor los fenómenos económicos y contribuir a los procesos de toma de decisiones sobre políticas públicas en Haití.

El tercer caso analizado es el Programa Especial de 300 becas para Haití otorgadas por el gobierno mexicano y destinadas a la formación de recursos humanos y la promoción de la cooperación educativa y cultural entre ambos países.

Los tres casos, de distinta naturaleza, dan lugar a muy diversos aprendizajes y recomendaciones que el autor detalla en el capítulo, enfatizando la relevancia del componente intercultural como un aspecto que ha permitido a los distintos actores participantes conocerse y trabajar juntos en la diversidad.

Finalmente, el capítulo seis, a cargo de Amlin Charles, nos ofrece un conjunto de percepciones de los actores haitianos en cuanto a las experiencias de cooperación de Brasil, Chile y México abordadas en los capítulos precedentes. Resulta muy interesante y enriquecedor el contraste entre estas percepciones y la visión de los actores de la cooperación de los tres países. Si bien hay coincidencias, también encontramos algunos puntos de tensión. El análisis toma como referente las etapas del ciclo de los proyectos, a saber: la formulación y negociación de las iniciativas de cooperación internacional, la planificación y ejecución de las acciones y, por último, la evaluación y seguimiento de los resultados obtenidos.

El autor establece que, a pesar de que las necesidades del país en materia de desarrollo son evidentes, los actores haitianos no tienen aún una visión propia de la cooperación internacional y, por tanto, carecen de una política de Estado en la materia. Lo anterior trae como consecuencia la dificultad de determinar las prioridades sobre las cuales debe actuar la cooperación internacional. Esto constituye uno de los principales obstáculos para que el país aproveche realmente la cooperación internacional en beneficio propio. Aunado a lo anterior, Charles señala que la cooperación internacional no siempre respeta los canales oficiales de planificación y ejecución de los proyectos, por lo que se realiza frecuentemente en un ámbito eminentemente político. A pesar de los diferentes esfuerzos realizados por el gobierno haitiano para establecer mecanismos de coordinación de la ayuda extranjera, la complejidad del sistema y la falta de consenso en cuanto a los diversos intereses que se ponen en juego en toda relación de cooperación internacional ha hecho muy difícil su funcionamiento.

Otro de los desafíos señalados por el autor es la falta de capacidades de los recursos humanos en las instituciones haitianas. Ello es consecuencia, entre otras cosas, de lo que podría ser uno de los varios efectos perversos de la cooperación internacional para el desarrollo. Cuando algunas contrapartes o agencias de cooperación inician sus actividades en Haití se enfrentan inmediatamente a su falta de comprensión y conocimiento del terreno y, por lo tanto, buscan en el sector público haitiano los recursos humanos capacitados y con experiencia para fortalecer sus unidades de ejecución instaladas en el país. Desde luego ofrecen condiciones de trabajo muy superiores a las que el gobierno haitiano puede garantizar. El efecto es la migración de una parte considerable de los recursos humanos calificados hacia las estructuras establecidas por los donantes. Lo anterior, aunado al hecho de que gran parte de los recursos de la cooperación internacional se canalizan a través de las organizaciones no gubernamentales, obstaculiza, sin duda alguna, el fortalecimiento del Estado haitiano. Esta situación ha ido forjando un círculo vicioso de difícil solución.

El autor concluye el capítulo señalando las principales lecciones aprendidas de la cooperación Sur-Sur en Haití. Si bien señala que la percepción de los actores haitianos respecto de esta modalidad de cooperación es más positiva que la que tienen sobre la cooperación tradicional, o la ofrecida por los países desarrollados, lo cierto es que plantea también grandes interrogantes, no sólo para los países objeto de la investigación, sino en general, para la cooperación internacional para el desarrollo. ¿Cómo lograr una verdadera alineación de las acciones de cooperación internacional con las prioridades del desarrollo de Haití? ¿De qué manera situar a la cooperación internacional como un factor complementario (y no sustitutivo) de los esfuerzos del gobierno haitiano? ¿Es posible que los países del Sur no cometan los mismos errores (múltiples veces señalados) que los países del Norte?

El autor concluye que las acciones de la cooperación Sur-Sur tienden a percibirse como pequeñas o de poco impacto, aunque en realidad muchas de ellas son significativas y logran detonar cambios perdurables en el tiempo o incidir en la concreción de políticas públicas, como es el caso del proyecto tripartita Brasil-Cuba-Haití enfocado en el fortalecimiento del Ministerio Haitiano de Salud Pública y Población (mspp), la política de vivienda (Chile-Haití), o la creación del indicador de coyuntura de la actividad económica (México-cepal-Haití). Identifica como explicación de esta percepción la falta de visibilidad que, en general, tienen estas acciones.

Finalmente se sintetizan, a manera de conclusiones, algunas reflexiones finales y un conjunto de desafíos para la implementación de iniciativas de cooperación Sur-Sur y que permiten abrir vías de análisis y reflexión para construir un nuevo tipo de cooperación internacional que fomente el desarrollo y supere muchas de las limitaciones y problemas expuestos en este libro.

No está de más señalar el profundo reto que significa para los cooperantes el trabajar en un país cuya cultura es diferente y donde los idiomas son en sí mismos un desafío importante. No se trata únicamente de un asunto de traducción técnica o literal de las lenguas, sino que supone también una interpretación que busca descubrir el sentido que tienen las acciones de cooperación para el otro, en este caso tanto para las comunidades haitianas como para los socios cooperantes.

Esta publicación no hubiera sido posible sin la participación de varias instituciones y personas a quienes manifestamos nuestro profundo agradecimiento. En primer lugar al doctor Luis Jáuregui, director general del Instituto Mora en el momento de iniciar este proyecto y a la doctora Diana Guillén, actual directora, quien ratificó el apoyo institucional para la realización del proyecto; al doctor Hugo Beteta, director de la sede de la cepal en México, a la Cooperación Alemana al Desarrollo (giz), particularmente a Luiz Ramalho y Lothar Rast, responsables sucesivamente del Proyecto de Cooperación para el Fortalecimiento Institucional de la AmexcidAmexcidabc)agcid)mpce