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Presentación

Cass Sunstein (nacido en Massachusetts en 1954) es, sin dudas, uno de los más influyentes y prolíficos constitucionalistas de nuestro tiempo. En su juventud fue asistente en la Corte Suprema del famoso juez afroamericano Thurgood Marshall; luego docente en la Escuela de Derecho de la Universidad de Chicago durante veintisiete años; más tarde asesor estrella durante el gobierno de Obama (fue director de la Oficina de Información y Asuntos Regulatorios), y actualmente es profesor en la Universidad de Harvard. En sus trabajos, Sunstein siempre se propuso hacer que el derecho dialogue con las versiones más interesantes y avanzadas de las disciplinas vecinas. Al comienzo, buscó nexos entre el derecho constitucional y la filosofía política de John Rawls (en especial, con Teoría de la justicia escrita por este último). En fecha más reciente, la segunda gran obra de Rawls, Liberalismo político, le sirvió de base para sustentar sus estudios sobre el “minimalismo político”, en que reflexionó acerca de cómo tomar decisiones –políticas, judiciales– imparciales, en sociedades diversas, multiculturales y conflictivas como las nuestras. Además, Sunstein mostró los aportes que podían hacer al derecho estudios sobre la racionalidad, como los desarrollados por el conocido politólogo Jon Elster.

Ante todo, Elster y Sunstein se interesaron por aquellos trabajos que se proponían detectar las sistemáticas fallas en la racionalidad que caracterizan a muchas de nuestras elecciones individuales y colectivas. Para comprender la importancia de este tipo de trabajos, debe recordarse el contexto: corrían los años ochenta, y tanto Elster como Sunstein enseñaban en la Universidad de Chicago, que era la principal sede académica de los estudios de rational choice y también el principal think thank para el impulso de políticas económicas de orientación neoclásica (políticas que tuvieron enorme influencia en América Latina, por ejemplo, al aplicarse en los conocidos programas de “ajuste estructural”). Cuando autores como Elster, desde la ciencia política, o Sunstein, desde el derecho, se enfocaban en la irracionalidad de las elecciones personales, estaban poniendo en cuestión, también, los fundamentos de disciplinas (económicas, en especial) que eran aplicadas como ciencias exactas en el mundo entero, aunque funcionaban de modo demasiado imperfecto, generando además consecuencias socialmente muy gravosas.

Desde entonces, Sunstein comenzó a interesarse por cuestiones de psicología social e individual, como las que en esos años exploraban Amos Tversky y Daniel Kahneman (este último, cabe recordar, consagrado premio Nobel de Economía en 2002). En aquellos años, Tversky y Kahneman aplicaban a la ciencia económica sus experimentos y estudios de psicología. Sunstein, en buena medida, vino a hacer lo propio sobre el derecho. El actual profesor de Harvard escribió varios artículos y libros en la materia, habitualmente acompañado por otro de los grandes protagonistas en estos estudios de psicología aplicada –nos referimos a Richard Thaler, coautor que recientemente recibió el premio Nobel de Economía (2017)–. Los escritos de Sunstein en esta área giraron en torno a la idea de nudge, que refiere a las “pequeñas ayudas” o “empujones” que puede dar el Estado para mejorar la toma de decisiones de las personas, teniendo en cuenta estudios empíricos al respecto. Un ejemplo: un Estado razonablemente paternalista, a sabiendas de que en los restaurantes las personas tienden a elegir los platos que figuran más arriba en el menú, podría obligar a situar en esa posición destacada las opciones más saludables. A fin de cuentas, los comensales seguirían escogiendo libremente y nadie resultaría censurado en su pretensión de poner en su menú lo que quiere; pero se “empujaría” suavemente a las personas a tomar decisiones más convenientes.

Como vemos, Sunstein es un autor que se ha ocupado de las áreas más diversas del derecho, en vínculo con los estudios más avanzados de su tiempo, y de la mano de los mejores especialistas en cada rubro abordado. Dados esos antecedentes, valoramos mejor la importancia de este libro y los motivos de Sunstein para escribirlo. Desde luego, conviene tener presente que, a diferencia de lo que ocurre en América Latina, donde todas las constituciones incluyen en sus textos amplísimas y muy generosas declaraciones de derechos, la Constitución de los Estados Unidos se presenta como austera en extremo –podríamos calificarla de muy espartana– en la materia. Más en concreto: no incluye derechos sociales en su texto, lo cual ha generado numerosas consecuencias muy conflictivas. En primer lugar, los jueces muchas veces se han negado a reconocer la existencia de cualquier respaldo constitucional a los derechos sociales, ya que tienden a ver a la Constitución, simplemente, como una de tipo “negativo”, esto es, una que establece protecciones contra “invasiones” a la propiedad, o contra los “daños” a la persona; y que a la vez es hostil, si no directamente contraria, a que el Estado otorgue “ayudas” (sociales, económicas) a los miembros más débiles de la sociedad. Lo mismo sucede en la doctrina: en su mayoría, los doctrinarios estadounidenses que escriben sobre el derecho (quienes, al igual que los jueces, ejercen enorme influencia en el derecho contemporáneo del mundo entero) se muestran indiferentes o rechazan cualquier consideración seria sobre el valor, las implicaciones o la necesidad de los derechos económicos, sociales y culturales. Obviamente, decisiones de este tipo pueden tener y han tenido un enorme impacto en la práctica jurídica de los Estados Unidos, y más allá de sus fronteras nacionales.

Sunstein es de los pocos autores estadounidenses que ha asumido una posición contraria a la dominante en la materia (eso lo nuclea en una pequeñísima selección de constitucionalistas de su país, entre quienes también se destacan Mark Tushnet o Frank Michelman). En efecto, este jurista no sólo advierte la importancia de que se incluyan expresamente derechos económicos, sociales y culturales como derechos constitucionales, sino que considera que la Constitución de su país incluye ya, de modo implícito, compromisos con los welfare rights. De este modo, el libro se cuenta entre los pocos y más célebres trabajos que hoy en día encontramos en el derecho estadounidense acerca de los derechos sociales (área que en otras condiciones habría tenido un gran avance).

Sunstein toma como motor de su libro aquel que –en su opinión– fue “el discurso del siglo” en su país, esto es, el discurso de apertura de sesiones legislativas (lo que se conoce como “Estado de la Unión”) pronunciado por Franklin Delano Roosevelt el 11 de enero de 1944. En dicha ocasión, Roosevelt consideró “autoevidente” para la época contemporánea la idea de que los derechos sociales y económicos eran inherentes a los seres humanos, y que la “libertad individual” no podía existir sin “independencia y seguridad económica”. Roosevelt propuso entonces el reconocimiento de un nueva (“segunda”) “Carta de Derechos” (o Bill of Rights), declaración que incluía, por ejemplo, el derecho de cada familia a una vivienda decente; el derecho de los más ancianos a contar con protecciones suficientes contra los temores económicos propios de la edad avanzada; el derecho a una buena educación; el derecho a ganar lo suficiente para tener acceso a niveles apropiados de comida, vestimenta y recreación; etc. Sunstein se basa sobre proposiciones como las de Roosevelt para volver a defender una vigorosa intervención del Estado en la economía (como ya dejaba en claro en su libro El costo de los derechos, publicado en esta colección, señala que no existe algo así como una “economía no regulada por el Estado”). Examina críticamente, también, el modo en que los tribunales –en los Estados Unidos, pero también en otros países– han resistido la aplicación de esos derechos. Y muestra por qué motivos la política debería volver a tomar en serio el reconocimiento y vigencia de derechos como los citados, tan básicos e indispensables para el desarrollo de cualquier plan de vida.

En definitiva, el libro de Sunstein puede servir como fuente de inspiración y apoyo para los muchos juristas y no juristas interesados en reflexionar sobre el tema de los derechos sociales. Además de situar la discusión en el contexto de los Estados Unidos, a lo largo de sus páginas ahonda en los numerosos problemas teóricos que suelen asociarse con la adopción (y la aplicación o enforcement judicial) de esos mismos derechos. Considera cuestiones como las siguientes: ¿por qué el constitucionalismo necesita reconocer tales derechos? ¿Es cierto que su incorporación afecta nuestras libertades? ¿Qué tipo de intervención estatal se requiere para la aceptación constitucional de los derechos sociales? ¿Cómo pueden implementarse? ¿Pueden los jueces intervenir activamente en la materia, o deben dejar que los poderes políticos se ocupen de esos asuntos? ¿Qué problemas suscita dicha intervención judicial, y qué tensiones, en términos democráticos? ¿Puede salvarse o superarse este tipo de objeciones?

A partir de esta obra, los latinoamericanos podemos acceder a las reflexiones de uno de los mejores constitucionalistas de nuestro tiempo, en torno a una cuestión que siempre se ha confirmado como central en el derecho de nuestra región, donde –cabe agregar– abundan las reflexiones sobre el tema, aunque no todas interesantes en términos teóricos. Contamos con numerosos trabajos destinados a dar cuenta de los derechos económicos, sociales y culturales incorporados en nuestras constituciones; trabajos sobre los casos judiciales en que esos derechos son tomados en serio; y también sobre las formas en que son puestos en marcha. Sin embargo, nuestros estudios todavía resultan escasos o deficitarios, en cuanto a reflexión teórica y crítica. Por todo lo anterior, consideramos un extraordinario logro publicar en nuestra colección este nuevo libro de Cass Sunstein.

Roberto Gargarella y Paola Bergallo

Igualitaria (Centro de Estudiossobre Democracia y Constitucionalismo)

Introducción

Mi objetivo principal en este libro es echar luz sobre una parte importante pero olvidada de la herencia de los Estados Unidos: la idea de una segunda carta de derechos. En resumen, la segunda Carta de Derechos (Bill of Rights) intenta proteger tanto la oportunidad como la seguridad, mediante la creación de derechos al trabajo, al alimento y ropa adecuados, a un refugio digno, a la educación, a la recreación y a la atención médica. La presidencia del líder más importante que hubo en los Estados Unidos, Franklin Delano Roosevelt, culminó con la idea de una segunda carta de derechos, que representaba su convicción de que la Revolución Norteamericana estaba demasiado incompleta y de que se necesitaba un nuevo conjunto de derechos para concluirla.

Roosevelt propuso la segunda Carta de Derechos en 1944, en un discurso en general desconocido que fue, en mi opinión, el mejor del siglo XX.[1] Los orígenes de la idea básica se remontan a los primeros días del New Deal de Roosevelt, o incluso antes, a su primera campaña para la presidencia, cuando propuso “una declaración de derechos económicos” que exigía “el derecho a llevar una vida cómoda”. La segunda Carta de Derechos fue una consecuencia directa de lo que los Estados Unidos vivieron con la desesperación y la miseria provocadas por la Gran Depresión. Los derechos son producto de ciertos males, y luego de un período de desempleo y pobreza masivos, parecía natural argumentar a favor de un derecho a la seguridad económica. Sin embargo, el impulso inmediato para la segunda Carta de Derechos provino de una combinación del pensamiento del New Deal a principios de la década de 1930 y la respuesta estadounidense a la Segunda Guerra Mundial a principios de la década de 1940. La amenaza de Hitler y de las potencias del Eje amplió el compromiso del New Deal con la seguridad y reforzó el reconocimiento por parte de la nación de la vulnerabilidad humana. Al mismo tiempo, esa amenaza externa profundizó la necesidad de una nueva interpretación de los compromisos característicos de los Estados Unidos, una interpretación que podría resultar atractiva a escala internacional y local, y servir como una luz de esperanza, un ejemplo de lo que ofrecen las sociedades libres y los gobiernos decentes a su pueblo.

Existe un vínculo directo entre la segunda Carta de Derechos y el famoso discurso de Roosevelt de 1941 en el que propuso las cuatro libertades: la libertad de expresión, la libertad de culto, la libertad para vivir sin miseria y la libertad para vivir sin temor. Las cuatro libertades no eran obra de ningún redactor de discursos; las dictó el propio Roosevelt, quien insistía en que, como respuesta directa a la creciente crisis internacional (y a pesar de la oposición de uno de sus principales asesores), tales libertades debían existir “en todo el mundo”. La segunda Carta de Derechos estaba destinada a garantizar la materialización de la libertad para vivir sin miseria, lo que, para Roosevelt, implicaba “acuerdos económicos que asegurarán a todas las naciones del mundo una vida saludable y de paz para sus habitantes”. Durante la Segunda Guerra Mundial, Roosevelt y la nación vieron una conexión íntima entre la libertad para vivir sin miseria y la protección contra las amenazas externas, capturadas en la noción de “libertad para vivir sin temor”. En sus propias palabras: “La libertad para vivir sin temor está eternamente ligada a la libertad para vivir sin miseria”.

Debemos destacar el énfasis de Roosevelt en la libertad. Estaba comprometido con los mercados libres, la libre empresa y la posesión de bienes privados; no era un igualitario. Si bien insistía en que los miembros más ricos de la sociedad debían pagar una carga tributaria proporcionalmente más alta y quería establecer un suelo decente para los más pobres, no buscaba nada parecido a la igualdad económica. Creía en el individualismo. La libertad, no la igualdad, era lo que impulsaba la segunda Carta de Derechos. Roosevelt sostenía que las personas que viven en la miseria no son libres y que la miseria no es inevitable. Consideraba que se trataba de un producto de elecciones sociales conscientes que se podían contrarrestar a través de instituciones que funcionaran bien y se rigieran por una nueva concepción de los derechos. En la Segunda Guerra Mundial, Roosevelt internacionalizó esa idea, al argumentar que para tener “seguridad” era necesaria la libertad en todo el mundo.

A pesar de no ser muy conocida en los Estados Unidos, la segunda Carta de Derechos de Roosevelt ha tenido una extraordinaria influencia a escala internacional. Desempeñó un papel importante en la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH), que se completó en 1948 bajo el liderazgo de Eleanor Roosevelt y fue respaldada públicamente por funcionarios norteamericanos de ese momento. La DUDH incluye garantías sociales y económicas que demuestran la inconfundible influencia que tuvo la segunda Carta de Derechos. Además, con su impacto en la DUDH, ha influido también en decenas de constituciones en todo el mundo. De una forma u otra, está presente en innumerables documentos políticos y jurídicos. Incluso podríamos considerarla una de las principales exportaciones de los Estados Unidos.

Podemos ir aún más lejos. Los Estados Unidos continúan viviendo, por lo menos de vez en cuando, bajo la visión constitucional de Roosevelt. Hay un consenso subyacente respecto de varios de los derechos que enumeró, incluidos el derecho a la educación, el derecho a la seguridad social, el derecho a estar libre del dominio de monopolios y posiblemente también el derecho al trabajo. Cuando se les pregunta de manera directa, la mayoría de los estadounidenses apoyan la segunda Carta de Derechos e incluso afirman que muchas de sus disposiciones no deben considerarse meros privilegios, sino derechos que todas las personas “tienen como ciudadanos”.[2] Algunos de los líderes contemporáneos están comprometidos, en principio, con la “libertad para vivir sin miseria”; pero en términos de política real, el compromiso del público suele ser parcial y ambivalente, e incluso reticente. Por lo general, los Estados Unidos parecen haber adoptado una forma de individualismo confusa y perniciosa. Este abordaje respalda los derechos de propiedad privada y de contratación, y respeta la libertad política, pero declara no confiar en la “intervención del gobierno” e insiste en que las personas deberían valerse por sí mismas. Esta forma del llamado “individualismo” es incoherente, una maraña de confusiones. Fue rechazada definitivamente durante la era del New Deal y no tiene raíces en el período fundacional de los Estados Unidos. Su único y breve período de éxito llegó a principios del siglo XX. El propio Roosevelt señaló el problema esencial ya en 1932: el ejercicio de los “derechos de propiedad podría interferir con el derecho del individuo de que el gobierno, sin cuya ayuda los derechos de propiedad no existirían, debe intervenir, no para destruir el individualismo, sino para protegerlo”.

Sorprendentemente, las confusiones que Roosevelt identificó han tenido un renacimiento desde principios de los años ochenta, en gran parte debido a la influencia de poderosos grupos privados. El resultado es una imagen falsa y ahistórica de la cultura e historia estadounidenses, tanto en el país como en el extranjero. Esa imagen no es inocua. La imagen que los Estados Unidos tienen de sí mismos –nuestro sentido de nosotros mismos– causa un impacto significativo en lo que en efecto hacemos. No debemos mirarnos en un espejo distorsionado.

En las últimas décadas, el país parece haber perdido de vista las ideas que allanaron el camino hacia la segunda Carta de Derechos. Para resumir una historia larga, la segunda Carta de Derechos estuvo incentivada por el reconocimiento de que nadie está realmente en contra de la intervención del gobierno. Los ricos, al menos tanto como los pobres, reciben ayuda del gobierno y de los beneficios que este otorga. Aquellos de nosotros que tenemos mucho dinero y oportunidades le debemos mucho a un gobierno activo que está dispuesto a proteger nuestras posesiones y es capaz de hacerlo. Tal como destacó Roosevelt, los derechos de propiedad dependen del gobierno. La libertad no necesita sólo la defensa nacional, sino también, entre otras cosas, un sistema judicial –un amplio cuerpo de leyes para gobernar, hacer cumplir los contratos y evitar las injusticias civiles– y a la policía. Para proporcionar todas estas cosas, la libertad necesita que se cobren impuestos. Una vez que entendamos esta cuestión, nos resultará imposible quejarnos de la “interferencia gubernamental” en cuanto tal, o insistir, de manera absurda, en que nuestros derechos estarán mejor protegidos si mantenemos al gobierno alejado. Quienes insisten en que quieren un “gobierno pequeño” quieren (y necesitan) algo muy grande. Las mismas personas que se oponen a la “intervención del gobierno” dependen de ella a diario. Roosevelt era totalmente consciente de esto y lo expresó durante la Gran Depresión. Cuando la seguridad de la nación estaba en riesgo, volvió a hacerlo y lo utilizó como base para una interpretación más amplia de lo que una nación haría si estuviera comprometida genuinamente con garantizar la “seguridad” de los ciudadanos. La amenaza a la seguridad desde el exterior era una razón para reforzar y volver a pensar la idea de seguridad a escala nacional.

Además de recuperar la segunda Carta de Derechos y su lógica, espero arrojar luz sobre un tema más amplio: ¿por qué la Constitución estadounidense no la incluye? ¿Por qué no es parte de nuestras interpretaciones constitucionales? Para responder esa pregunta, analizaré varios aspectos de la historia de los Estados Unidos, incluida la naturaleza distintiva de nuestra Constitución y nuestra cultura. Sostendré que gran parte de la respuesta no radica en nada abstracto ni grandioso, sino en un acontecimiento específico y casi inevitable: la elección del presidente Richard M. Nixon en 1968. Si Nixon no hubiera sido electo, algunas partes significativas de la segunda Carta de Derechos quizás estarían incluidas en nuestras interpretaciones constitucionales hoy. En la década de 1960, la nación se movía rápidamente hacia la aceptación de la segunda Carta de Derechos, no por medio de una enmienda constitucional, sino con las interpretaciones que la Corte Suprema hacía de la constitución vigente. Reconocer este hecho nos hará tomar conciencia, con mucha claridad, de hasta qué punto el significado de la Constitución de los Estados Unidos depende del compromiso de los jueces. Lo que es más importante: demostrará que hay una creencia en la segunda Carta de Derechos subyacente a nuestras interpretaciones constitucionales actuales. Con un poco de trabajo de recuperación, podemos descubrirla allí con facilidad; algunas partes ya son aceptadas ampliamente.

También preguntaré si nuestra Constitución y nuestra cultura deben comprometerse con la segunda Carta de Derechos y en qué sentido. Roosevelt no quería enmendar la Constitución. No consideraba que la segunda Carta de Derechos fuera un documento legal para los jueces, sino un conjunto de compromisos públicos por y para la ciudadanía, muy parecido a la Declaración de Independencia. Tal como anhelaba profundamente, algunas reformas del New Deal han alcanzado ese estatus. Consideremos el compromiso con la seguridad social, quizás el logro que más enorgulleció a Roosevelt. Los norteamericanos creen que la provisión adecuada para los años de jubilación es un derecho, no un mero privilegio. Me inclino a pensar que si se los encuestara, millones de estadounidenses dirían que la seguridad social está, de hecho, incluida en la Constitución de los Estados Unidos. Sin importar el porcentaje, ni las propuestas actuales de reforma, la nación está comprometida inequívoca e incluso inalterablemente con un tipo de sistema de seguridad social. Este compromiso no es mucho menos seguro que el compromiso de proteger contra requisas y confiscaciones injustificadas, aunque este último, a diferencia del primero, es parte de la declaración formal de derechos. En ambos casos, discutimos qué exige específicamente el compromiso, pero no hablamos del compromiso en sí.

Debemos entender la segunda Carta de Derechos en términos similares, como un catálogo que define nuestros principios más básicos, reconocidos y apreciados tanto por los líderes como por los ciudadanos. En la nación responsable de su creación, la segunda Carta de Derechos merece al menos ese estatus.

1. El discurso del siglo

Quiere que los muchachos piensen que es una persona dura. Tal vez engañe a algunos de vez en cuando, pero no dejen que los engañe a ustedes, o no le servirán para nada. Pueden ver al verdadero Roosevelt cuando surge con algo como las cuatro libertades. Y no crean que son muletillas. ¡Realmente cree en eso! Eso es lo que ustedes y yo debemos recordar en cada cosa que podríamos hacer por él.

Harry Hopkins, cit. por Robert Sherwood en Roosevelt y Hopkins. Una historia íntima

El 11 de enero de 1944, los Estados Unidos se involucraron en el conflicto más largo de su historia desde la Guerra Civil. Los esfuerzos bélicos iban bien; en un período llamativamente corto, la tendencia se había volcado mucho a favor de los Aliados. A principios de 1943, las fuerzas aéreas estadounidenses y británicas derrotaron a los aviones y tropas alemanas en la frontera de Túnez; con la rendición de la última unidad alemana en mayo, los Aliados controlaron la totalidad de África. Hacia fines del verano, el pueblo italiano, golpeado por una campaña aérea, perdió su voluntad de resistencia. Así fue como el 3 de septiembre Italia firmó una tregua y se retiró del conflicto. Sólo quedaban las fuerzas alemanas y japonesas, cada vez más dañadas. La victoria final ya no estaba en serias dudas; la verdadera cuestión era cómo sería la paz.

Ese día al mediodía, Franklin Delano Roosevelt, presidente de los Estados Unidos, optimista, envejecido, seguro de sí mismo y en silla de ruedas, presentó el texto de su discurso del Estado de la Unión ante el Congreso. Como tenía un catarro, no hizo el viaje habitual al Capitolio para presentarse en persona. En cambio, se dirigió a la nación a través de la radio; fue la primera y única vez que un discurso del Estado de la Unión también fue un fireside chat, es decir, una conversación informal emitida por radio. Esa noche, millones de estadounidenses se reunieron alrededor de sus radios para escuchar lo que Roosevelt tenía para decir.

Su discurso no fue elegante.[3] Fue desordenado, extenso, impetuoso, con algo de pastiche y para nada literario. Fue lo opuesto al discurso de Lincoln en Gettysburg, conciso y poético, pero por su contenido se reivindica fuertemente como el mejor discurso del siglo XX.

Inmediatamente después del ataque japonés a Pearl Harbor, Roosevelt había prometido una victoria aliada. “Sin importar cuánto tiempo nos lleve superar esta invasión premeditada, el pueblo estadounidense con su justo poder se abrirá paso hasta la victoria absoluta. […] Con confianza en nuestras fuerzas armadas, con la inquebrantable determinación de nuestro pueblo, lograremos el inevitable triunfo. Que Dios nos ayude”. Con frecuencia había insistido en que el resultado final ya estaba asegurado. Las primeras proyecciones del presidente para la producción militar estadounidense –decenas de miles de aviones, tanques y artillería antiaérea, seis millones de toneladas de marina mercante– al principio parecían impactantes, extravagantes y por completo impracticables. A los numerosos escépticos, incluidos sus propios asesores, Roosevelt respondió de manera informal: “Ah… la gente de la producción puede ocuparse, si realmente se esfuerza”.[4] En pocos años, sus proyecciones habían sido por completo superadas. Sin embargo, los primeros días de 1944, con la victoria en el horizonte, Roosevelt creía que se acercaban tiempos difíciles. Temiendo la autocomplacencia nacional, dedicó la mayor parte de su discurso a los esfuerzos bélicos, de una manera que vinculó explícitamente esos esfuerzos con el New Deal y la otra crisis que la nación había superado bajo su liderazgo, la Gran Depresión.

Al principio del discurso, Roosevelt señaló que la guerra era un esfuerzo compartido y que los Estados Unidos eran simplemente un participante: “En los últimos dos años, esta nación se ha convertido en un aliado activo en la mayor guerra del mundo contra la esclavitud humana”. La guerra estaba en pleno proceso de ser ganada. “Pero no creo que a ninguno de nosotros los estadounidenses nos conforme la mera supervivencia”. Después de la victoria, la tarea inicial era evitar que hubiera “otro ínterin que conduzca a un nuevo desastre; […] no repetiremos los trágicos errores del aislacionismo y comportarnos como avestruces; […] no repetiremos los excesos de los salvajes años veinte, cuando la nación dio una vuelta en una montaña rusa que terminó en un accidente trágico”. Esta frase relacionaba directamente la guerra contra la tiranía con el esfuerzo para combatir la angustia económica y la incertidumbre. Por lo tanto, “el único objetivo supremo para el futuro”, el objetivo para todas las naciones, se podía “resumir en una sola palabra: seguridad”. Roosevelt sostuvo que el término “no sólo significa la seguridad física que brinda protección frente a ataques de agresores”, sino que incluye “la seguridad económica, la seguridad social y la seguridad moral”. Todos los aliados estaban preocupados no sólo por derrotar el fascismo, sino también por mejorar la educación, las oportunidades y los niveles de vida. Roosevelt insistió en que era esencial para la paz “un nivel de vida decente para todos los hombres, mujeres y niños de todas las naciones. La libertad para vivir sin temor está eternamente ligada a la libertad para vivir sin miseria”.

Al relacionar las dos libertades, argumentó ante todo que para que los Estados Unidos pudieran estar libres del temor, los ciudadanos de “todas las naciones” debían vivir sin miseria. Las amenazas externas a menudo provienen de personas que se enfrentan a privaciones extremas. Sin embargo, Roosevelt también quería recordar a la nación que los ciudadanos no pueden ser libres para vivir sin temor sin antes tener cierto grado de protección contra las formas más severas de carencia; la seguridad mínima, que proviene de una educación adecuada y de oportunidades decentes, es en sí una salvaguarda contra el temor. La amenaza de Alemania y Japón generó en el país un nuevo énfasis en la protección contra las formas más graves de vulnerabilidad humana.

Entonces, Roosevelt pasó al problema nacional del egoísmo y la generación desmedida de ganancias. En plena guerra, algunos grupos estaban tratando de “obtener ganancias para sí mismos a expensas de sus vecinos, ganancias en dinero o en términos de ascenso político o social”. Roosevelt odiaba esta “agitación egoísta” y afirmaba que “en esta guerra, nos hemos visto obligados a aprender qué tan interdependientes entre sí son todos los grupos y los sectores de la población estadounidense”. En ese momento, puso especial énfasis en la difícil posición de las personas que dependían de ingresos fijos: maestros, clérigos, oficiales de la policía, viudas y mineros, jubilados y otras personas en riesgo por la inflación. Para asegurar una economía justa y estable, y proteger el esfuerzo bélico, propuso una serie de reformas, incluidos un derecho tributario que gravaría “todas las ganancias no razonables, tanto individuales como corporativas” y una “legislación sobre costos de los alimentos” diseñada para proteger a los consumidores de costos prohibitivos en productos de primera necesidad.

De manera mucho más controvertida, Roosevelt abogó por una ley de servicio nacional. La describió sólo en términos generales, pero sostuvo que de esa manera evitaría huelgas y aseguraría que los ciudadanos comunes, tanto como los soldados, contribuyeran a la victoria en la guerra. En cuanto a los soldados, insistía en que había que promulgar leyes para permitirles votar. “Es deber del Congreso acabar con esta discriminación injustificada contra los hombres y mujeres de nuestras fuerzas armadas, y hacerlo cuanto antes”.

Luego, Roosevelt se volvió hacia asuntos puramente locales. Para comenzar, hizo referencia a la era de la posguerra: “Ahora es nuestro deber comenzar a planificar y determinar la estrategia para lograr una paz duradera y establecer el nivel de vida estadounidense más alto que jamás se ha conocido”. Agregó que “no podemos estar conformes, sin importar cuán alto sea ese nivel de vida general, si alguna fracción de nuestro pueblo –ya sea un tercio o un quinto o un décimo– está desnutrida, no tiene ropa o una vivienda digna, o vive en la inseguridad”. Enseguida, el discurso se volvió mucho más ambicioso. Roosevelt rememoró la redacción de la Constitución, sin aprobarla del todo. Al principio, la nación había crecido “bajo la protección de ciertos derechos políticos inalienables, entre ellos, el derecho a la libertad de expresión, la libertad de prensa, la libertad de culto, el juicio por jurado y la libertad de no sufrir requisas y confiscaciones injustificadas”.

Sin embargo, con el tiempo esos derechos habían demostrado ser inadecuados. A diferencia de los redactores de la Constitución, “hemos llegado a comprender claramente que la verdadera libertad individual no puede existir sin seguridad e independencia económicas”. Para Roosevelt, “los hombres necesitados no son hombres libres”,[5] sobre todo porque aquellos que tienen hambre y están desempleados “son el material que compone las dictaduras”. Se hizo eco de las palabras de Jefferson en la Declaración de Independencia, instando a una especie de declaración de interdependencia: “En nuestros días, estas verdades económicas se han aceptado como evidentes. Hemos aceptado, por así decirlo, una segunda carta de derechos bajo la cual será posible establecer un nuevo marco de seguridad y prosperidad para todos, cualquiera sea su posición, raza o credo”. Vale la pena detenerse en las últimas siete palabras. Una década antes de la arremetida constitucional contra la segregación racial y dos décadas antes de la promulgación de la Ley General de Derechos Civiles, Roosevelt ya exigía un principio antidiscriminación.

Luego enumeró los derechos relevantes:

el derecho a un trabajo útil y remunerado en la industria, el comercio, la agricultura o las minas de la nación;
el derecho a ganar lo suficiente para tener alimentación, ropa y recreación adecuadas;
el derecho de cada agricultor a cultivar y vender sus productos y obtener una ganancia que les dé, a él y a su familia, una vida decente;
el derecho de todo empresario, grande o pequeño, a comerciar en un ambiente libre de competencia desleal y del dominio de monopolios nacionales o extranjeros;
el derecho de toda familia a un hogar decente;
el derecho a recibir atención médica adecuada y la oportunidad de lograr y disfrutar de una buena salud;
el derecho a una protección adecuada contra los temores económicos de la vejez, la enfermedad, los accidentes y el desempleo;
el derecho a una buena educación.

Después de enumerar estos ocho derechos, Roosevelt enseguida recordó la “sola palabra” que capturaba el objetivo del mundo para el futuro. Argumentó que estos “derechos traen seguridad” y que, por lo tanto, el reconocimiento de la segunda Carta de Derechos era una continuación del esfuerzo bélico. “Después de ganar esta guerra”, dijo, “debemos estar preparados para avanzar en la implementación de estos derechos”. Había una relación estrecha entre esta implementación y el orden internacional venidero. “El lugar que los Estados Unidos merecen en el mundo depende en gran medida de qué tan plenamente nuestros ciudadanos hayan llevado a la práctica estos y otros derechos similares. Porque hasta que no haya seguridad aquí en nuestro país, no puede haber una paz duradera en el mundo”.

Roosevelt pidió “al Congreso que explore los medios necesarios para la implementación de esta carta de derechos económicos, ya que es sin duda responsabilidad del Congreso hacerlo”. Observó que muchos de los problemas relevantes eran anteriores a las comisiones del Congreso y agregó que “en caso de que no se desarrolle ningún programa de progresos, estoy seguro de que la Nación será consciente de este hecho”. Hizo un pedido especial en nombre de “los hombres de la Nación que luchan fuera del país –y [de] sus familias que están en el país–”; muchos de ellos “esperan ese tipo de programa y tienen derecho a insistir en ello”, ya que distaban de ser privilegiados.

En el cierre, unificó los dos temas discrepantes de su discurso, de hecho, los dos temas discrepantes de su presidencia: la libertad para vivir sin temor y la libertad para vivir sin miseria. “En esta guerra no hay dos frentes para los Estados Unidos; sólo hay uno. Existe una línea de unidad que se extiende desde los corazones de la gente en el país hasta los hombres de las fuerzas de ataque en nuestros puestos remotos más alejados”. Con estas palabras, Roosevelt intentaba unificar la nación –aquellos que estaban en el país y quienes estaban en el exterior– y así sofocar la “agitación egoísta” con la que había comenzado el discurso. También trataba de sugerir que sólo podría proporcionarse la seguridad, su tema central, si se relacionaba el movimiento a favor de la segunda Carta de Derechos con el movimiento a favor de la derrota de las potencias del Eje.

El discurso sobre la segunda Carta de Derechos de Roosevelt fue un esfuerzo para integrar a los dos “doctores” que habían vivido en su larga presidencia. Cuando la amenaza fascista se volvió seria, los programas nacionales de Roosevelt se pusieron en lo que para él era una pausa temporal, y eso decepcionó mucho a varios de sus seguidores más acérrimos. El presidente explicó el cambio de énfasis con algunas observaciones informales que distinguían entre el “doctor New Deal” y el “doctor Ganar la Guerra”. Después del ataque a Pearl Harbor, dijo, las estrategias del primer doctor ya no eran las adecuadas para la nueva tarea:

¿Cómo surgió el New Deal? Surgió porque en 1932 había un paciente terriblemente enfermo llamado los Estados Unidos. Sufría de un grave desorden interno: estaba terriblemente enfermo; tenía problemas internos de todo tipo. Y mandaron llamar a un doctor. […] Pero hace dos años, cuando [el paciente enfermo] ya se había recuperado bastante, tuvo un accidente muy severo. […] Hace dos años, el 7 de diciembre, participó de un choque violento: se rompió la cadera, se fracturó la pierna en dos o tres lugares, y se quebró una muñeca y un brazo. Por un tiempo, algunas personas ni siquiera creían que fuera a sobrevivir. El viejo doctor New Deal no sabía nada de piernas ni brazos rotos. Sabía mucho de medicina interna, pero nada de este nuevo tipo de problemas, así que consiguió que su colega el doctor Ganar la Guerra, que era cirujano ortopédico, se hiciera cargo de este paciente, y el resultado fue que el sujeto volvió a ponerse de pie. Ya dejó sus muletas y empezó a contraatacar, a la ofensiva (The New York Times, 29 de diciembre de 1943, p. 8).

Apelar a la segunda Carta de Derechos fue un intento por relacionar a estos dos doctores, de sugerir que compartían la única tarea de garantizar la seguridad. Roosevelt, que estaba en silla de ruedas debido a la poliomielitis, jamás pudo dejar las muletas ni “volvió a ponerse de pie” (y su metáfora aquí no pudo haber sido por completo casual). Pero en su discurso sobre la segunda Carta de Derechos, pudo tomar la iniciativa, tanto a escala nacional como internacional. Los oyentes entendieron el vínculo entre los dos doctores de Roosevelt. Después del discurso, la revista Time informó, sin aprobarlo del todo, que “al parecer el doctor Ganar la Guerra se ha reunido con el doctor Ganar Nuevos Derechos […]. A algunos farmacéuticos de la Colina del Capitolio la letra manuscrita de la receta les resultó llamativamente familiar; de hecho, idéntica a la del fallecido doctor New Deal”.[6]

El resultado más concreto de la propuesta de la segunda Carta de Derechos fue la Ley del Soldado (GI Bill), que ofrecía una serie de beneficios de vivienda, de atención médica, de educación y de capacitación a los veteranos de guerra que regresaban.[7] Esta ley dio a millones de veteranos la posibilidad de asistir a la universidad. “Los beneficiarios de la Ley del Soldado”, según el historiador David Kennedy, de Stanford, “cambiaron la cara de la educación superior, elevaron notablemente el nivel educativo y, por lo tanto, la productividad de la fuerza de trabajo, y en el proceso alteraron de manera inimaginable sus propias vidas”.[8] El destino de los soldados que regresaban de la guerra fue en buena medida lo que motivó a Roosevelt a ocuparse de los asuntos internos durante la guerra; defendía la segunda Carta de Derechos en parte haciendo referencia a las expectativas legítimas de aquellos que abandonaban la vida militar por la civil. Roosevelt quería asegurarse de que los soldados que regresaran al país tuvieran perspectivas decentes para el futuro, pero la Ley del Soldado quedó corta respecto de lo que el presidente intentaba proporcionar.

El discurso de la segunda Carta de Derechos de Roosevelt resumió la extraordinaria revolución del siglo XX en la concepción de los derechos en los Estados Unidos y otros lugares. Marcó la caída absoluta de la idea (absurda) de que la libertad proviene de la ausencia de gobierno. También identificó innovaciones cruciales y duraderas en el gobierno estadounidense entre 1933 y 1944, innovaciones que representaron el surgimiento del Estado moderno. Roosevelt propuso que se considerara a la segunda Carta de Derechos una parte integral de la seguridad nacional, una parte de la lucha más amplia contra los enemigos extranjeros. Los temas básicos de su discurso han resonado a lo largo de la vida política de los Estados Unidos hasta nuestros días. En cierto modo, tenía razón al decir que la nación “aceptó” esa Carta de Derechos. En 1944, muchos ciudadanos estaban dispuestos a aprobarla sin dudarlo, y muchos lo están incluso hoy en día. Sin embargo, esa aceptación ha resultado muy ambivalente y ha caído bajo la presión de poderosos grupos privados que tienen un interés intenso en sepultar o deslegitimar la segunda Carta de Derechos, y en recuperar el tipo de pensamiento –confuso, interesado e incluso incoherente– inmediatamente anterior al New Deal de Roosevelt.

Dedicaré bastante atención a la naturaleza de esa ambivalencia, de la que Roosevelt era totalmente consciente. En su último año, Roosevelt concluyó que era necesario modificar en esencia el sistema estadounidense de partidos políticos. Le dijo a su principal redactor de discursos, Samuel Rosenman, que “ha llegado el momento de que el Partido Demócrata se deshaga de sus elementos reaccionarios en el Sur y atraiga a los liberales del Partido Republicano. […] Debemos tener dos partidos reales, uno liberal y uno conservador”.[9] Para ello, Roosevelt inició las negociaciones con Wendell Willkie, candidato republicano a la presidencia en 1940, y afirmó que “con los liberales de ambos partidos, Willkie y yo podemos formar juntos un nuevo partido realmente liberal en los Estados Unidos”. Willkie respondió de manera muy favorable, al afirmar que estaba “listo para dedicarse casi por completo a esto”, pero ambos hombres murieron dentro del siguiente año, y el proyecto quedó huérfano.

En mi opinión, la segunda Carta de Derechos debería poder ordenar un consenso bipartidista sin necesidad de un realineamiento de los partidos, pero primero consideremos sus orígenes.