Carlos Blancas Bustamante es abogado, Magíster en Humanidades y Doctor en Derecho. Profesor principal de la Facultad de Derecho y de las maestrías de Derecho Constitucional y de Derecho del Trabajo de la PUCP. Ha sido ministro de Trabajo y Promoción Social, ministro de Justicia y diputado nacional. Ha sido condecorado con la Orden del Trabajo en el grado de Gran Oficial y es autor de numerosas publicaciones sobre derecho del trabajo, constitucional y electoral.
Colección Lo Esencial del Derecho 4
Comité Editorial
Baldo Kresalja Rosselló (presidente)
César Landa Arroyo
Jorge Danós Ordóñez
Manuel Monteagudo Valdez
Abraham Siles Vallejos (secretario ejecutivo)
Carlos Blancas Bustamante
DERECHO CONSTITUCIONAL
Derecho constitucional
Carlos Blancas Bustamante
© Carlos Blancas Bustamante, 2017
© Pontificia Universidad Católica del Perú, Fondo Editorial, 2017
Av. Universitaria 1801, Lima 32, Perú
feditor@pucp.edu.pe
www.fondoeditorial.pucp.edu.pe
Primera edición digital: junio de 2017
Prohibida la reproducción de este libro por cualquier medio, total o parcialmente, sin permiso expreso de los editores.
ISBN: 978-612-317-268-8
Presentación
En su visión de consolidarse como un referente académico nacional y regional en la formación integral de las personas, la Pontificia Universidad Católica del Perú ha decidido poner a disposición de la comunidad la colección jurídica «Lo Esencial del Derecho».
El propósito de esta colección es hacer llegar a los estudiantes y profesores de Derecho, funcionarios públicos, profesionales dedicados a la práctica privada y público en general, un desarrollo sistemático y actualizado de materias jurídicas vinculadas al derecho público, al derecho privado y a las nuevas especialidades incorporadas por los procesos de la globalización y los cambios tecnológicos.
La colección consta de cien títulos que se irán publicando a lo largo de varios meses, con una extensión limitada y a precios accesibles. Los autores son en su mayoría reconocidos profesores de la PUCP y son responsables de los contenidos de sus obras. Las publicaciones no solo tienen calidad académica y claridad expositiva, sino también responden a los retos que en cada materia exige la realidad peruana y son respetuosas de los valores humanistas y cristianos que inspiran a nuestra comunidad académica.
«Lo esencial del Derecho» también busca establecer en cada materia un común denominador de amplia aceptación y acogida, para contrarrestar y superar las limitaciones de información en la enseñanza y práctica del derecho en nuestro país.
Los profesores de la Facultad de Derecho de la PUCP consideran su deber el contribuir a la formación de profesionales conscientes de su compromiso con la sociedad que los acoge y con la realización de la justicia.
INTRODUCCIÓN
La «constitucionalización del derecho», fenómeno por el cual se reconoce a la Constitución como la norma fundante del ordenamiento jurídico y de la comunidad —en la cual encuentran sus bases los diferentes sectores del derecho—, pone de relieve la importancia, y la necesidad, de que no solo los profesionales y estudiantes de derecho conozcan el derecho constitucional, sino que los ciudadanos en general tengan acceso a esta disciplina.
Por esta razón, este libro tiene como objetivo poner al alcance del público los conceptos e instituciones básicas del derecho constitucional, en un lenguaje directo y sencillo, sin perder por ello rigor académico.
El libro está organizado en torno a tres ejes centrales. El primero de ellos se refiere a la noción jurídica del Estado, en el cual se exponen los elementos que lo integran, tales como el pueblo, el territorio y el poder, así como los conceptos de la soberanía del Estado y el Estado de derecho. El segundo tiene como objeto a la Constitución como norma y se centra en la explicación de sus orígenes, su posición en el ordenamiento jurídico, las clases de disposiciones que la integran, así como su creación y reforma. Finalmente, el tercer eje expone las instituciones propias del Estado Constitucional, esto es, los poderes del Estado y las relaciones entre estos y, de la misma manera, los regímenes políticos, caracterizando la forma de gobierno vigente en el Perú.
Los temas referidos a los derechos fundamentales —que indudablemente forman parte indispensable de cualquier exposición sobre el derecho constitucional— no se incluyen porque son objeto de otra obra de esta misma colección.
Aun cuando este libro pretende presentar los conceptos esenciales del derecho constitucional, en muchos pasajes hace referencia a las instituciones propias del derecho constitucional peruano con la finalidad de aproximar al lector a su conocimiento.
Capítulo 1
Concepto del derecho constitucional
1. Objeto del derecho constitucional
Preguntarse por el «objeto» de cualquier rama del derecho es inquirir sobre cuál es el ámbito o sector de la realidad social que esta regula. La respuesta no suele ser difícil cuando se trata de aquellas ramas que regulan sectores de la vida social perfectamente definidos o identificables, como ocurre con el derecho civil, el derecho del trabajo, el derecho penal o el derecho mercantil. Tratándose del derecho constitucional, en cambio, la tarea no es tan sencilla, porque este no regula, propiamente, un sector sino una actividad que a fin de cuentas está relacionada y subyace a todos los sectores. Identificar entonces el «objeto» del derecho constitucional exige analizar la configuración básica de la estructura social, para encontrar el lugar en el que se inserta y donde cumple una función esencial para la vida en comunidad.
1.1. Sociedad y poder
El poder es un hecho social, pues todo grupo social —por primitivo o elemental que sea— requiere de la existencia de una autoridad que asegure su unidad y cohesión, condiciones indispensables para su continuidad y subsistencia como ser colectivo. Afirma por ello, y con razón, Burdeau que «poder y sociedad nacen juntos» (1981, p. 21). Explica el jurista francés que «[...] el Poder es el fenómeno social por excelencia, porque, por una parte, no se concibe fuera de la sociedad y, por otra, sin la actuación de un Poder, una sociedad es un cuerpo inerte abocado a la decadencia social» (p. 21).
Las características y formas que ha revestido el poder en la historia de la humanidad han experimentado una constante evolución y profundas transformaciones, directamente relacionadas con la complejidad y dimensiones de las organizaciones sociales. No es posible en esta obra describir ese proceso en sus detalles y rasgos específicos, por lo demás muy diferentes en las diversas sociedades, pero sí podemos describir el trazado general del mismo, que ha supuesto el tránsito desde formas de poder personalizado y concentrado hasta formas institucionalizadas de ejercicio del poder.
En las sociedades más primitivas y antiguas el poder estaba, por lo general, «personalizado», al ser depositado en un hombre dotado de ciertas cualidades de gran valor y estima para su comunidad (religioso, militar, dinástico, o una combinación de ellas). De este modo, la figura del jefe, cacique, basileus, rey y otras equivalentes, sobresale claramente en la historia de esas sociedades sobre las estructuras colectivas, las cuales quedaban subordinadas a esa autoridad y difícilmente podían servir de mecanismo de control o límite a su indiscutible poder.
En ese contexto histórico, el poder presentaba las siguientes características: i) era un poder fuerte, al ser único y centralizado y no estar repartido entre diversos detentadores; ii) era un poder incontrolado, por no existir mecanismos de limitación del poder, de modo que podía derivar en abuso y tiranía, como sucedió en innumerables casos; iii) no obstante, era un poder inestable, porque la ausencia de reglas que regularan el acceso y la sucesión en el poder, lo dejaba a merced de la lucha abierta por el poder personal, basada en la fuerza de los oponentes. Esto desembocó muchas veces en conspiraciones, rebeliones y guerras civiles.
La evolución social y la experiencia histórica han conducido, lentamente, hacia el poder institucionalizado, donde el poder se distribuye entre diversas autoridades, regidas por normas objetivas que al mismo tiempo les atribuyen sus competencias y lo limitan. Este proceso concluye con la formación del Estado como el ente en el cual se deposita el poder institucionalizado.
El Estado no solo es una noción abstracta —en la medida en que no se puede identificar con un único detentador del poder— sino una realidad compleja, pues está compuesto por diversas instituciones entre las que se distribuyen los atributos del poder con criterio de especialización. La idea del Estado como la suma de tres poderes —legislativo, ejecutivo y judicial— sigue siendo válida pero insuficiente, pues en la conformación actual del Estado existen instituciones como el Tribunal Constitucional, el Ministerio Público, la Defensoría del Pueblo y otras que, dotadas de plena autonomía respecto de aquellos poderes, ejercen algunos importantes atributos del poder. Y ello sin contar con que también existe una distribución territorial del poder en la medida en que numerosos estados han optado por estructuras descentralizadas, reconociendo cuotas de poder —en ámbitos territoriales específicos— a gobiernos regionales y locales o municipales. La intensidad de esta distribución territorial del poder se acentúa en el caso de los estados federales como los Estados Unidos de Norteamérica, la República Federal Alemana o la Federación Rusa, entre otros.
1.2. El Estado: una realidad política y jurídica
El Estado es una realidad bifronte: política y jurídica.
Política, porque en él, como depositario del poder, se decide el destino de la vida de la comunidad y se escenifica la lucha por el poder. La acción del Estado está determinada políticamente porque, vista en un sentido general, se dirige hacia la satisfacción del interés general de la comunidad a la cual gobierna; y apreciada en un sentido más específico, se orienta a realizar los fines políticos de los grupos que, de forma concreta, ejercen el poder estatal.
Jurídica, porque el Estado —como poder institucionalizado— está dotado de un ordenamiento jurídico y es la fuente más importante del derecho. En gran medida, el derecho es el medio para la institucionalización del poder, pues como lo sostiene Duverger, «El derecho da sobre todo al poder un carácter permanente que supera la vida de los gobernantes; es el elemento esencial de la ‘institucionalización’ del poder» (Duverger, 1970, p. 41).
Quedan atrás los tiempos en los que el poder era ejercido por autócratas, tiranos, aristocracias u oligarquías, sin reglas de derecho, limitaciones ni controles. En el Estado existe un ordenamiento jurídico con arreglo al cual el poder es atribuido a instituciones, a las que dicho ordenamiento fija competencias y límites a través de normas objetivas. De este modo, si bien el Estado es el productor del derecho, también se encuentra limitado por este.
1.3. Estado y derecho constitucional como «ordenamiento»
Desde la perspectiva hasta aquí trazada, se puede comprender la función que cumple el derecho constitucional: ser el ordenamiento jurídico del Estado. Desde el momento en que el Estado se configura como un ordenamiento jurídico, este tiene su punto de partida y su fundamento en la Constitución, documento que establece las bases de la organización estatal y la relación de esta con los ciudadanos.
La Constitución —y el derecho constitucional en general— regula de esta manera los complejos problemas que se plantean en toda sociedad en relación al origen y ejercicio del poder político. Por ello es pertinente la afirmación de André Hauriou cuando sostiene que el objeto del derecho constitucional es «el encuadramiento jurídico de los fenómenos políticos» (Hauriou, 1971, p. 17).
El Estado es esencialmente una realidad política, pero al mismo tiempo es una realidad jurídica en la medida en que se organiza, ejerce sus atribuciones y se relaciona con los ciudadanos sobre la base de normas objetivas de derecho plasmadas en lo sustancial en la Constitución, así como en otras normas que se derivan directamente de esta, como veremos más adelante.
Sin un ordenamiento jurídico —esto es, sin normas ni instituciones— las cuestiones relativas al acceso y ejercicio del poder solo pueden resolverse sobre la base de «la ley del más fuerte»: el poderío militar, económico, religioso, etc. constituyen la fuente para «legitimar» un poder la más de las veces adquirido mediante procedimientos violentos e irregulares y en no pocas de ellas ejercido en forma autoritaria o incluso despótica. Por esta razón, la institucionalización del poder encarnada en el Estado y su ordenamiento jurídico representa un punto de inflexión en el proceso histórico, en virtud del cual, como puntualiza A. Hauriou, aquel cumple la importante misión de organizar la «[...] coexistencia pacífica del poder y de la libertad» (Hauriou, 1971, p. 36).
Pero, la función de la Constitución va más allá. No se limita a organizar al Estado y establecer sus relaciones con las personas que lo integran sino que es también el «orden jurídico fundamental de la comunidad» (Hesse, 2001, p. 5) en la medida en que establece las bases jurídicas de la vida en sociedad y se convierte en fundamento de los ordenamientos sectoriales.
La función que cumple la Constitución en relación al ordenamiento jurídico determina la primacía que corresponde al derecho constitucional respecto de los ordenamientos sectoriales regulados por las «ramas» del derecho. Y ello no solo porque en la Constitución se hallan las bases de tales ordenamientos sino también porque el derecho constitucional está conformado por normas que no pueden ser derogadas o modificadas por la ley ordinaria, a diferencia de lo que sucede con las normas que pertenecen a los ordenamientos sectoriales.
2. Preguntas
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1. |
¿Cuál es el objeto del derecho constitucional? |
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2. |
Indique las diferencias entre poder «personalizado» y poder «institucionalizado». |
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3. |
Señale la relación que existe entre el derecho constitucional y las «ramas» del derecho. |