Principio de primacía del derecho comunitario andino y sus efectos en la jurisprudencia del Consejo de Estado
Principio de primacía del derecho comunitario andino y sus efectos en la jurisprudencia del Consejo de Estado
Resumen
Esta obra expone las razones teóricas y conceptuales tendientes a entender si existe en la realidad una primacía del derecho comunitario andino sobre el ordenamiento jurídico nacional y, por consiguiente, establecer la incidencia de este principio en las decisiones del Consejo de Estado como tribunal supremo de lo contencioso administrativo en el ámbito interno. De esta manera, se hace necesario esclarecer los conflictos que se generan como consecuencia de que un Estado sea parte de una organización de integración. El texto se divide en cuatro capítulos en los que se examina el grado de incidencia y vinculación que tienen las decisiones del órgano supranacional en los ordenamientos internos de los Estados; así, se responde a la pregunta: ¿existe un conflicto entre la supremacía constitucional y la primacía del derecho comunitario como resultado de la intención de los Estados de conferir competencias a un órgano supranacional para la consecución de fines comunes? Además, se analiza el mecanismo de la interpretación prejudicial con el fin de poder concluir si este mecanismo verdaderamente es la materialización del principio de primacía del derecho comunitario. Finalmente, desde la perspectiva del principio de primacía del derecho comunitario andino, se analizan algunas de las decisiones emitidas por el Consejo de Estado colombiano, máximo tribunal de lo contencioso administrativo y órgano consultivo del Gobierno, mediante las cuales dicha corporación requirió usar el mecanismo de la interpretación prejudicial para poder emitir sus fallos.
Palabras clave: primacía del derecho comunitario andino, Comunidad Andina, interacción con los ordenamientos internos, principio de supremacía constitucional, derecho de la integración.
Principle of primacy of Andean Community law and its effects on the jurisprudence of the Council of State
Abstract
This work presents theoretical and conceptual reasons that seek to understand whether there really exists a primacy of Andean Community law over the national legal order, and, consequently, to establish the incidence of this principle in the decisions of the Council of State as the supreme court of administrative litigation in the internal sphere. In this way, it is necessary to clarify what conflicts are generated as a result of a State being part of an integration organization. The text is divided into four chapters that examine the degree of connection between and incidence of the decisions made by the supranational body in the internal legal systems of the Member States; thus, it answers the question: Is there a conflict between constitutional supremacy and the primacy of community law as a result of the intention of States to confer powers on a supranational body to achieve common objectives? In addition, the study analyzes prejudicial interpretation in order to conclude whether this mechanism is truly the materialization of the principle of primacy of community law. Finally, from the perspective of the principle of primacy of Andean Community law, it examines some of the decisions issued by the Council of State of Colombia, the highest court of administrative litigation and consultative body of the Government, by means of which said entity required the use of the mechanism of prejudicial interpretation to be able to issue its rulings.
Keywords: primacy of Andean Community law, Andean Community, interaction with internal systems, principle of constitutional supremacy, right to integration.
|
Citación sugerida / Suggested citation Cubillos Hernández, Andrea. Principio de primacía del derecho comunitario andino y sus efectos en la jurisprudencia del Consejo de Estado. Bogotá: Editorial Universidad del Rosario, 2019. DOI: doi.org/10.12804/tj9789587842470 |
Principio de primacía del derecho comunitario andino y sus efectos en la jurisprudencia del Consejo de Estado
Andrea Cubillos Hernández
Cubillos Hernández, Andrea
Principio de primacía del derecho comunitario andino y sus efectos en la jurisprudencia del Consejo de Estado / Andrea Cubillos Hernández. -- Bogotá: Editorial Universidad del Rosario, 2019.
xii, 212 páginas.
Incluye referencias bibliográficas.
Derecho comunitario / Derecho de integración -- Aspectos jurídicos / Comunidades Europeas / Derecho constitucional / Jerarquía normativa / Cumplimiento (Derecho) / I. Universidad del Rosario / II. Título / III. Serie
341.242 SCDD 20
Catalogación en la fuente — Universidad del Rosario. CRAI
SANN Febrero 26 de 2019
Hecho el depósito legal que marca el Decreto 460 de 1995
Jurisprudencia
© Editorial Universidad del Rosario
© Universidad del Rosario
© Andrea Cubillos Hernández
Editorial Universidad del Rosario
Carrera 7 Nº 12B-41, oficina 501
Teléfono 297 02 00 Ext. 3112
editorial.urosario.edu.co
Primera edición: Bogotá D.C., junio de 2019
ISBN: 978-958-784-246-3 (impreso)
ISBN: 978-958-784-247-0 (epub)
ISBN: 978-958-784-248-7 (pdf)
DOI: doi.org/10.12804/tj9789587842470
Coordinación editorial: Editorial Universidad del Rosario
Corrección de estilo: Daniela Echeverry
Diseño de cubierta: Miguel Ramírez, Kilka DG.
Diagramación: Martha Echeverry
Conversión ePub: Lápiz Blanco S.A.S.
Hecho en Colombia
Made in Colombia
Los conceptos y opiniones de esta obra son de exclusiva responsabilidad de sus autores y no comprometen a la Universidad ni sus políticas institucionales.
El contenido de este libro fue sometido al proceso de evaluación de pares, para garantizar los altos estándares académicos. Para conocer las políticas completas visitar: editorial.urosario.edu.co
Todos los derechos reservados. Esta obra no puede ser reproducida sin el permiso previo por escrito de la Editorial Universidad del Rosario.
Andrea Cubillos Hernández
Magíster en Derecho Administrativo y abogada de la Universidad del Rosario (Colombia). Actualmente se desempeña como asociada de la firma Philippi Prietocarrizosa Ferrero DU & Uría, donde ha participado en diversas transacciones de fusiones y adquisiciones de compañías, y ha brindado asesoría en el ámbito del derecho corporativo. Ha trabajado como asistente judicial y pasante en la Oficina de Asuntos Legales Internacionales en el Ministerio de Comercio Industria y Turismo, y como practicante en la Sección Quinta del Consejo de Estado.
Introducción
Capítulo I
La primacía del derecho comunitario como principio que hace prevalecer las normas comunitarias sobre los ordenamientos jurídicos internos de los Estados
1.1. Concepto de la primacía del derecho comunitario
1.2. Características del principio de la primacía del derecho comunitario
1.3. El principio de primacía en el derecho comunitario europeo
1.4. El principio de primacía en el derecho comunitario andino
1.5. Relación entre los principios de primacía y el efecto directo del derecho comunitario
1.6. Posibles conflictos derivados del principio de primacía del derecho comunitario
Capítulo II
Reflexiones sobre la supremacía del derecho constitucional y la primacía del derecho comunitario
2.1. Concepto, características y límites del principio de la supremacía del derecho constitucional colombiano
2.2. Contraste entre el principio de primacía del derecho comunitario y la supremacía constitucional
2.3. Relación entre la primacía del derecho comunitario y el bloque de constitucionalidad en el caso colombiano
2.4. Principio de primacía del derecho comunitario andino y tesis de la Corte Constitucional sobre monismo moderado
Capítulo III
La interpretación prejudicial como expresión de la primacía del derecho comunitario en la jurisprudencia contenciosa administrativa colombiana
3.1. Fundamento y objeto de la interpretación prejudicial
3.2. La interpretación prejudicial y sus relaciones
3.3. La acción de nulidad ante el juez contencioso administrativo por violación a las normas comunitarias andinas
3.4. Obligatoriedad de la interpretación prejudicial
Capítulo IV
Análisis de la jurisprudencia del Consejo de Estado
4.1. Metodología
4.2. Análisis de la muestra
Conclusiones
1. Respecto a la primacía del derecho comunitario como principio que hace prevalecer las normas comunitarias sobre el ordenamiento interno
2. Respecto al principio de supremacía constitucional y el principio de primacía del derecho comunitario
3. Respecto al mecanismo de la interpretación prejudicial como expresión de la primacía del derecho comunitario
4. Respecto al análisis de la jurisprudencia del Consejo de Estado
Bibliografía
Tablas
Tabla 1. Número de solicitudes de interpretación prejudicial por entidad
Tabla 2. Número de solicitudes de interpretación prejudicial entre 1991 y el 2014
Tabla 3. Procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en la jurisdicción contencioso administrativa entre el 2007 y el 2011
Tabla 4. Porcentaje de procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en la jurisdicción contenciosa administrativa entre el 2007 y el 2011
Gráficas
Gráfica 1. Relación de la muestra a lo largo de los años
Gráfica 2. Entidades del Estado demandadas
Gráfica 3. Mecanismo interpuesto en relación con la muestra
Gráfica 4. Sección del Consejo de Estado en relación con la muestra
Gráfica 5. Aplicación del principio de primacía del derecho comunitario en relación con la muestra
A mi incondicional compañero de vida
Agradezco a todas las personas que con su apoyo incondicional y consejo pudieron hacer de este proyecto una realidad.
A Dios por estar presente a cada instante.
Con la presente publicación se pretende exponer todas las razones teóricas y conceptuales tendientes a entender si existe en la realidad una primacía del derecho comunitario andino sobre el ordenamiento jurídico nacional y, por consiguiente, establecer la incidencia de este principio en las decisiones del Consejo de Estado como tribunal supremo de lo contencioso administrativo en el ámbito interno. De esta manera, es necesario esclarecer los conflictos que se generan como consecuencia de que un Estado sea parte de una organización de integración.
En ese sentido, este libro permitirá entender la forma de adopción de los actos jurídicos vinculantes de los órganos de la Comunidad Andina sobre la jurisprudencia del Consejo de Estado y el reconocimiento de prerrogativas en virtud del principio de cooperación respecto a los jueces nacionales sobre la convalidación del derecho comunitario. Según lo anterior, se presenta una doble vinculación con el derecho comunitario: la primera referida a la adopción por parte de los Estados de las decisiones de la organización supranacional, y la segunda referente a la forma como el juez interno desarrolla y aplica el derecho comunitario.
De igual manera, se pretenderá esclarecer el conflicto que se presenta entre los conceptos de supremacía constitucional del derecho interno y la primacía del derecho comunitario, para entender que la solución a este debe estar encaminada hacia la coherencia que debe regir la actividad interior y exterior del Estado.
Así mismo, la presente publicación será útil para brindar un marco conceptual que permita justificar la uniformidad y la armonización del derecho comunitario con el derecho interno de los Estados miembros. Esto resulta importante ya que en la actualidad es un tema crucial en la agenda política de los Estados pues, precisamente, las organizaciones de integración presentan como objetivo la configuración renovada de los espacios político-económicos, permitiendo un relacionamiento internacional para la concreción de fines comunes.
De la misma forma, el texto pretende enunciar todas las razones prácticas que buscan orientar el rol del juez contencioso administrativo y su posibilidad de suspender normas de derecho interno o tomar medidas tendientes a dar cumplimiento a las normas del derecho comunitario, estableciendo las razones de legitimidad por las cuales el juez puede ejercer control sobre el ordenamiento jurídico interno en el ejercicio de sus funciones. Así, las decisiones que tomen los operadores jurídicos estarían dotadas de coherencia y de correlación con el órgano supranacional andino, beneficiándose entonces los ciudadanos de los Estados miembros al tener una seguridad jurídica respecto a las decisiones que resuelven los conflictos de la sociedad.
Por ello, este documento sirve como soporte para afianzar el principio de supremacía del derecho comunitario, sentando las bases de este para futuras investigaciones y para una mejor comprensión del derecho comunitario andino.
Para estos efectos, será necesario: (1) estudiar el concepto, las características y los conflictos que suscita el principio de primacía del derecho comunitario; (2) diferenciar el concepto de primacía del derecho comunitario y el principio de supremacía constitucional; (3) determinar la influencia del principio de primacía del derecho comunitario sobre el control de constitucionalidad; (4) analizar las competencias del Consejo de Estado en el ordenamiento jurídico interno; (5) determinar los criterios empleados por el Consejo de Estado en el momento de adoptar sus decisiones; y (6) estudiar los efectos y las consecuencias de las normas del derecho comunitario andino y el alcance de las decisiones del órgano judicial andino en el ordenamiento jurídico interno.
Para desarrollar lo anterior, se plantea inicialmente que las normas del derecho comunitario andino son decisiones de carácter obligatorio y vinculante para todos los Estados miembros, pues prevalecen dentro del ordenamiento jurídico interno de los Estados, por ende, deben aplicarse sin ningún tipo de contradicción o restricción por parte de los operadores jurídicos nacionales. Se presenta así una nueva diversidad de efectos respecto a sus decisiones, como la suspensión de las normas de derecho interno o la posibilidad de tomar medidas especiales tendientes a dar cumplimiento a las normas del derecho comunitario.
En este sentido, una vez plasmados los principios generales que permean el ámbito del derecho comunitario, se profundizará en el principio de primacía del derecho comunitario andino sobre la jurisprudencia del Consejo de Estado, sus efectos y consecuencias legales.
Es por todo lo anterior que se abordará el tema en cuestión, haciendo referencia, en primera instancia, a la supranacionalidad o primacía que aparece como una consecuencia de la necesidad de integración, con el fin de ahondar sus vínculos comerciales, económicos, políticos y sociales.
En este sentido, la supranacionalidad supone la transferencia de competencias de los diferentes Estados a un ente que adquiere autonomía en materia jurídica de carácter vinculante, el cual, a su vez, puede crear unos órganos en los que se busca regular y precisar las materias encargadas por las partes. De esta manera, los Estados renuncian a sus competencias soberanas en la búsqueda de objetivos que redundan en el bienestar de sus Estados propios.1
A raíz de la consagración del principio de supremacía se han generado ciertas problemáticas en las cuales se ve inmerso el ordenamiento constitucional propio de los Estados. Así, se perciben ciertas tensiones constitucionales,2 por un lado, referidas a la jerarquía normativa de las cartas constitucionales de los Estados, y, por el otro, a las potestades normativas cedidas por los Estados a las organizaciones internacionales de integración, puntos álgidos de alta complejidad jurídica, que tienen como objetivo común el bienestar de la sociedad.
Entonces, los actos expedidos por las instituciones del organismo supranacional de integración son normativos y vinculantes al ser consecuencia de las competencias cedidas de los Estados. Por lo tanto, deben ser acatados y debidamente aceptados no solamente por las instituciones administrativas de los Estados, sino también por los operadores jurisdiccionales.3 Teniendo en cuenta esta premisa, el texto se limita a verificar la incidencia del principio de primacía del derecho comunitario y la forma como se modifica la dinámica social de las relaciones comerciales, trayendo como consecuencia un cambio de paradigma interpretativo del juez contencioso administrativo, pues este no solo se verá enfrentado al derecho nacional sino a una normativa de derecho comunitario vinculante.
Así mismo, el presente documento realiza una aproximación teórica y única exclusivamente al principio de primacía derivado de la organización internacional de integración de la Comunidad Andina, por tanto se excluye del objeto de estudio la incidencia de este principio en otras organizaciones de integración. Sin embargo, es importante resaltar que al ser este un pilar básico que da sentido a la existencia de ese tipo de organizaciones internacionales, el presente estudio puede servir como base para el análisis futuro y la aplicación de este principio en otras organizaciones.
Dando alcance a lo anterior, el texto se centra en el principio de primacía del derecho comunitario, por lo que a pesar de que se mencionan diferentes principios que son directrices del referido ordenamiento, como la aplicabilidad inmediata y la eficacia directa, este estudio se abstiene de profundizar a cabalidad sobre sus efectos y características.
De igual manera, se excluyen del presente estudio las causas, las consecuencias y los efectos derivados de la responsabilidad internacional del Estado por la violación de la normativa comunitaria. Así, pese a que a lo largo de la presente investigación se menciona a esta temática, es importante aclarar que corresponde al desarrollo de otro principio del derecho comunitario y de las organizaciones internacionales de integración.
En ese mismo sentido, esta visión del principio de primacía del derecho comunitario aborda cuestiones constitucionales. No obstante, el objetivo de estudio se centra en analizar dicho principio desde el ámbito del derecho administrativo colombiano, en especial desde la perspectiva de las sentencias emitidas por parte del Consejo de Estado.
Por último, se excluye el análisis de casos concretos, en el entendido de establecer que la muestra de sentencias del Consejo de Estado puede incluir casos hito que repercuten directamente en el ámbito de aplicación del principio de primacía del derecho comunitario andino. Sin embargo, se considera que el estudio de diferentes casos y fallos decididos como un todo es más beneficioso en este proyecto, y no de casos en particular, que si bien son importantes fuentes para nutrirlo, es más viable un análisis de contexto más amplio que permita una prospección y evaluación exhaustiva de diferentes hechos y posiciones jurídicas tal y como se derivan de la muestra tomada de sentencias emitidas por el mencionado tribunal jurisdiccional administrativo.
Con fundamento en lo expuesto, el texto desarrollará de la siguiente manera y en cuatro capítulos el objeto de estudio:
Como primera medida, se tratará el concepto y las características del principio de primacía del derecho comunitario, lo que permitirá partir de su conocimiento y análisis, sentando las bases que contextualizan el objeto de estudio. Posteriormente, se mencionará la forma como se concibe este principio dentro del derecho comunitario andino y el derecho comunitario europeo, con el fin de encontrar las semejanzas y las diferencias que se han trazado en el marco comunitario de estos dos ordenamientos jurídicos internacionales de integración. Así mismo, se presentarán los principales conflictos que entraña el referido principio en relación con el ordenamiento jurídico nacional de los Estados parte, lo que permitirá encontrar las problemáticas que serán punto de partida y que se desarrollarán a lo largo del presente trabajo investigativo.
Acto seguido, en el segundo capítulo se hará referencia al principio de supremacía constitucional, en el cual se hará una aproximación al concepto, las características y los límites del referido principio en el ámbito del derecho constitucional colombiano, con el objetivo de escudriñar desde los antecedentes hasta los efectos de tal axioma. En virtud de este análisis, se podrá hacer un contraste del principio de supremacía constitucional con el principio de primacía del derecho comunitario, para así evidenciar las posibles colisiones que hacen parte del derecho de integración y que se presentan dentro del ordenamiento jurídico interno colombiano.
En tercer lugar, se mencionará el fundamento y el objeto del mecanismo de la interpretación prejudicial como expresión de la primacía del derecho comunitario andino, de manera que se analizará su definición, las características que entraña dicho mecanismo, la finalidad que persigue, los efectos de su aplicación y sus clases. Una vez analizados los aspectos principales que reviste dicha figura jurídica, se estudiarán las relaciones que el referido mecanismo entraña. De esta forma, se examinará la relación con el principio de supremacía constitucional, la posibilidad de vulneración de derechos constitucionales debido a la aplicación de este mecanismo, la obligatoriedad de la interpretación prejudicial para todos los órganos jurisdiccionales internos colombianos y la relación con el principal objeto de estudio, es decir, el principio de primacía del derecho comunitario. Por último, se mencionarán las teorías del acto claro, el acto aclarado y la teoría de obligatoriedad de aplicación de dicho mecanismo por parte de los órganos jurisdiccionales locales, lo cual servirá de soporte conceptual al siguiente capítulo.
En el cuarto capítulo, se presenta un análisis del mecanismo de la interpretación prejudicial en las sentencias emitidas por parte del Consejo de Estado colombiano, con el propósito de analizar la efectividad de dicho mecanismo y, por consiguiente, de la aplicación del principio de primacía del derecho comunitario a lo largo de la jurisprudencia relacionada con esta materia. Este análisis involucra variables como el demandado, el mecanismo interpuesto, la sección judicial involucrada, la temporalidad de la actividad del Consejo de Estado y la aplicación en sí misma de la primacía de las normas comunitarias andinas en los casos que este tribunal ha resuelto en concreto.
Acto seguido se expondrán las conclusiones que resuelven el problema jurídico planteado, lo que permite lograr una aproximación a la relación entre el derecho comunitario y el orden constitucional de los Estados; la suspensión de normas de derecho interno por parte del juez administrativo; la interpretación prejudicial como expresión de la primacía del derecho comunitario en la jurisprudencia contenciosa administrativa colombiana; el fundamento y el objeto del mencionado mecanismo; y la incidencia del principio estudiado frente a las decisiones del Consejo de Estado colombiano.
1 Eugenia Ponce de León, Temas de derecho comunitario ambiental andino (Bogotá: Universidad Externado de Colombia), 48-49.
2 Montoya Céspedes, “Tensiones constitucionales provocadas por la supremacía del derecho internacional comunitario andino en Colombia: jerarquía y autolimitación de competencias normativas” (tesis, Universidad de los Andes, 2009), 102.
3 Ibíd., 72.
El orden jurídico que emerge de la integración con nuevos conceptos, mecanismos e instituciones va consolidándose e imponiendo una forma muy dinámica en las relaciones internacionales, dando cada vez más espacio a la aplicación de normas adoptadas bajo una concepción supranacional.1
Como primera medida es necesario mencionar brevemente que el proceso de integración europea ha sido el punto de partida para los demás procesos de este tipo a lo largo del mundo, por ello hay la laboriosa necesidad de explicar los grandes rasgos que dieron origen al mencionado sistema.
Así, a partir de la Segunda Guerra Mundial se crearon en Europa corrientes cuyo principal objetivo era la unificación de la paz y el restablecimiento de sus países. Entre la variedad de las propuestas se presentaron modelos de algunas organizaciones con fines generales, como el Consejo de Europa,2 y otras con fines más específicos, como la Organización del Tratado del Atlántico Norte —OTAN— o el Benelux.3
Según lo anterior, se plasma la idea de cooperación entre los Estados de Europa, surgiendo de esta forma dos concepciones de integración europea: la primera hacía referencia a planteamientos atractivos pero poco efectivos, como la Comunidad Europea de Defensa y la Comunidad Política Europea, mientras que la segunda, un poco menos ambiciosa en sus planteamientos pero más efectiva en sus resultados, conllevó a la creación de tres organizaciones supranacionales europeas: la Comunidad Económica del Carbón y del Acero —CECA—, la Comunidad Económica Europea —CEE— y la Comunidad Europea de la Energía Atómica —CEEA—.4 Ambas ideas tan solo diferían en el método, porque la meta era la misma: la unión de los países del continente europeo. Para ello la mejor prueba era la declaración de Robert Schuman,5 quien con su discurso del 9 de mayo de 19506 inspiró a toda Europa hacia ese objetivo. Este fue el punto de partida de un camino progresivo en pro de un mismo pensamiento no solo de carácter económico, sino también político y hasta con una connotación jurídica,7 creando así una comunidad propiamente dicha, “la Comunidad Europea”.
Así, se entiende como derecho comunitario europeo “el ordenamiento jurídico o conjunto sistemático de normas coactivas, propio de una comunidad y orientado hacia la realización de la tarea comunitaria europea, la integración económica y social de Europa, y para ello la realización de unos determinados fines y objetivos enunciados en sus Tratados Fundacionales”.8
Precisamente es gracias a dichos planteamientos que los objetivos de estas organizaciones se constituyen en un marco de creación y desarrollo del derecho comunitario europeo que hizo posible una auténtica unidad orgánica y funcional.9
De esta manera, el derecho comunitario europeo, a partir de la adopción de sus tratados constitutivos, ha presentado profundas y determinantes transformaciones en sus escenarios institucionales, políticos y sociales.10
Paralelamente al proceso de integración europeo, se encuentra que en el sistema americano se ha desarrollado la idea y los proyectos de integración regional continental panamericana, subcontinental, latinoamericana e incluso iberoamericana, remontándose a los comienzos del siglo XIX, partiendo de ideas como “El Sueño Bolivariano”, “La Doctrina Monroe”, “El Congreso de Panamá de 1826” y “La Conferencia Internacional de los Estados Americanos de 1899”,11 entre otros proyectos que desafortunadamente no han podido concretarse.
No obstante, existe hoy en día un complejo sistema de organismos, acuerdos y tratados internacionales que esperan conformar un organismo supranacional, ya sea de cooperación o de integración.12
Así, dentro de los organismos americanos creados con fines de integración, se encuentra la Comunidad Andina, constituida como una unión aduanera desde 1992, pese a que los tratados originales datan de 1969 y que, a partir de la creación del Sistema Andino de Integración, empezaron a tomar una mayor fuerza sus elementos supranacionales.13
Como consecuencia de lo anterior, el 28 de mayo de 1969 se suscribió el Acuerdo de Integración Subregional Andino, conocido como el Acuerdo de Cartagena, por los gobiernos de Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Perú, con la posterior adición de Venezuela en 1973.14 Este acuerdo tenía como agenda principal la integración comercial y de libre comercio.
Lo que vale la pena destacar es que el Acuerdo de Cartagena fue un mecanismo previsto para alcanzar los siguientes objetivos: “La armonización gradual de políticas económicas y sociales y la aproximación de legislaciones nacionales en las materias pertinentes, la integración física; la puesta en marcha de un programa de liberalización y de intercambio comercial y de un arancel externo común, entre otros”.15
En adición, el sistema andino apunta hacia la integración, especialmente en asuntos que inciden en la actividad económica, al tiempo que se crean instituciones supranacionales con competencias de carácter normativo, judicial y administrativo. Las facultades legislativas y reglamentarias de los países miembros se limitan en relación con los temas que son objeto de regulación comunitaria.16
Por su parte, corresponde al juez nacional proferir fallos en los que aplique la norma comunitaria; incluso se aplica la interpretación prejudicial, mediante la cual el juez nacional consulta al tribunal comunitario para que este profiera un fallo interpretativo de las normas comunitarias que deben aplicarse en un proceso que se encuentra a su cargo.17
En relación con los principales aspectos que definen al derecho comunitario andino, el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina —TJCA— ha sido enfático en resaltar que hay un derecho primario constituido por los tratados y sus protocolos modificatorios, los cuales requieren de la aprobación del órgano legislativo de cada país miembro y en Colombia pasan a control previo de constitucionalidad.18
En segundo lugar, existe un derecho secundario producido por los órganos comunitarios a los que se les ha atribuido competencia para dictar normas jurídicas vinculantes de orden supranacional, sin que medie ley aprobatoria, ni trámite de aprobación adicional, ni control constitucional.19
En tercer lugar, este es un derecho preeminente, prevalente y preferente frente al derecho interno, y se aplica directa y eficazmente el derecho secundario. En caso de conflicto entre la norma comunitaria y la norma interna, esta última debe ceder ante la primera.20
En razón de todo lo anterior, puede afirmarse que el derecho comunitario andino, al ser también un derecho comunitario, comparte en gran medida características y principios con el derecho comunitario europeo, por lo que es necesario retomar los grandes postulados de este último.
Así, el derecho comunitario se encuentra dotado de unos caracteres especiales que lo distinguen de otros derechos de distinto ámbito, como la autonomía, la unidad y la complejidad. Al respecto se establece lo siguiente:21
1. Autonomía: el derecho comunitario es un ordenamiento jurídico autónomo, distinto del derecho internacional y del derecho autónomo de los Estados miembros. Por lo tanto, está dotado de instituciones propias, de capacidad y personalidad jurídica, de capacidad de representación internacional y de poderes procedentes de una limitación de competencias o de una transferencia de atribuciones de los Estados de la comunidad, los cuales han limitado, aunque en ámbitos restringidos, sus derechos soberanos y han creado un cuerpo de derecho aplicable a los soberanos y a ellos mismos.22
2. Unidad: el derecho comunitario se perfila como una unidad económica y orgánica que es funcional en el sentido que la promulgación de normas de derecho derivado por sus órganos, la adopción de medidas de ejecución por los Estados miembros, la conclusión de acuerdos internacionales con terceros Estados y la interpretación de las normas por el tribunal judicial comunitario están siempre orientados por la realización de los fines de los tratados con carácter progresivo y dinámico.23
3. Complejidad: se aduce que el ordenamiento comunitario es un “sistema complejo no solo por la diversidad de fuentes de donde se configura sino por los elementos autónomos y/o propiamente comunitarios tales como los tratados constitutivos o el derecho derivado, los elementos de derecho internacional, general y convencional y los elementos de derecho interno, haciendo del derecho comunitario un sistema dotado de una amplia gama normativa”.24
Teniendo en cuenta lo anterior, se establece que un proceso de integración regional plantea una serie de exigencias jurídicas enteramente nuevas, que tienen repercusión en el ámbito constitucional interno de cada uno de los Estados miembros de la organización de integración. Por un lado, se establece que una de las implicaciones deriva en que la organización supranacional toma decisiones que son vinculantes para los Estados parte y, por otro lado, se consagra que las decisiones emitidas por los órganos de la organización supranacional se realizan con base en competencias que inicialmente pertenecían a los órganos de derecho interno de los Estados, pero que, por diversos intereses comunes, fueron cedidas a la organización supranacional.25
Es por lo anterior que resulta de vital importancia estudiar el principio de primacía del derecho comunitario, génesis que pauta un lineamiento de estructuración para una debida articulación de la organización supranacional ante la cual los Estados miembros ceden algunas de sus competencias. Este es el fundamento que permite la debida interacción entre los ordenamientos jurídicos internos de los Estados y el ente comunitario. En otras palabras, este principio permite que las decisiones emitidas por los órganos de la organización supranacional sean vinculantes para todos sus Estados miembros.
No obstante lo anterior, resulta discutible entender el grado de incidencia y vinculación que tienen las decisiones del órgano supranacional en los ordenamientos internos de los Estados, pues, por un lado, se debe tener en cuenta la soberanía propia de estos y las competencias de sus instituciones, mientras que, por el otro lado, se manifiesta la aplicación de las decisiones emitidas por la organización con base en las competencias cedidas por ellos. Es en este punto donde se confrontan los distintos grados de jurisdicciones, poderes, autoridades, dominios y disposiciones tanto de los Estados miembros como del órgano comunitario, en una fascinante pugna de la cual el único resultado admisible es el avance y el progreso de las sociedades.
Para dar respuesta a lo anterior, la estructura de este capítulo está compuesta por cinco partes. La primera trata sobre la noción de la primacía del derecho comunitario y en la segunda parte se enunciarán las características propias de este con el fin de facilitar una rápida comprensión del objeto de estudio. Llegado este punto, la tercera y cuarta parte se referirán a la aplicación del principio de primacía dentro del contexto del derecho comunitario europeo y andino, respectivamente, todo ello con el propósito de observar la aplicación práctica del principio en ordenamientos de integración actuales. Así, en la quinta parte se hace alusión a los posibles conflictos que se derivan de este principio del derecho comunitario como consecuencia de la interacción con los ordenamientos jurídicos internos de los Estados.
La noción de primacía proviene del latín primus que significa “primero”, haciendo referencia a la superioridad o excelencia que tiene una entidad sobre otra de su misma especie.26 En este sentido, el término primacía se emplea para nombrar la preponderancia o predominancia que ejerce un ente sobre otro de la misma naturaleza.27
Ahora bien, partiendo de lo anterior es necesario tomar como referencia que la definición del derecho comunitario es la siguiente: “el complejo de normas jurídicas que disciplinan las comunidades de Estados y sus relaciones jurídicas con otros sujetos de derecho dando así un sistema jurídico institucional, nuevo, autónomo y especial”.28
Por lo tanto, este derecho comunitario presenta como principal característica la de derivarse de los tratados de integración entre los Estados, a partir de los cuales nace un sujeto u organismo de integración dotado de derechos y obligaciones propias con la facultad para crear instituciones y órganos comunes o comunitarios de carácter supranacional que cuentan con la facultad para emitir normativa a la cual tienen que sujetarse tanto los Estados miembros como los ciudadanos pertenecientes a estos.29
De lo planteado se desprende que las disposiciones emitidas por el órgano legislativo comunitario deben ser debidamente interpretadas y acatadas por todas las demás autoridades judiciales y administrativas pertenecientes a la organización supranacional comunitaria.30
Entonces, aquellas reglas jurídicas proferidas por las distintas organizaciones supranacionales, tanto escritas como no escritas, conforman un cuerpo normativo singular aceptado por los distintos sistemas jurídicos nacionales e internacionales, creando así un ordenamiento jurídico único común que constituye el soporte estructural del ente comunitario.31
Dicho lo anterior, es necesario recalcar que, una vez constituida la organización supranacional, es imprescindible observar que la forma de interacción entre esta y los Estados miembros está basada, primordialmente, en la aplicación de principios generales comunes del derecho comunitario que hacen posible el cumplimiento de los fines para los cuales fue creada la organización supranacional.32
De esta manera, los principios son tomados como un factor fundamental en la arquitectura del derecho comunitario,33 dentro de los cuales se puede destacar el principio de primacía del derecho comunitario.
Este principio de primacía surge como resultado de las potestades cedidas por los Estados miembros a la organización comunitaria. Se entiende como parte del sustento y, con base en dichas facultades cedidas a la organización supranacional, se generan normas jurídicas que son vinculantes para los Estados miembros.34 Por ello resulta admisible establecer que el principio de primacía se asimila a la prevalencia de lo estipulado en el derecho de integración sobre el ordenamiento jurídico interno de los Estados miembros.35
Un motivo de reflexión surge de que el principio de primacía del derecho comunitario se sustenta en el concepto de soberanía.36 Primigeniamente, la soberanía reside propiamente en los Estados,37 siendo esta de carácter inalienable e imprescriptible.38 Sin embargo, en un segundo momento, son los mismos Estados quienes en un acto unilateral y uniforme ceden parte de su soberanía a la organización supranacional para el fortalecimiento de la confianza regional y para enfrentar de una manera más efectiva los mayores problemas comunes a la luz del derecho internacional.39 Así, se determina que la soberanía es ese todo que dota de congruencia lógica el sistema de carácter supranacional.40
En el anterior orden de ideas, la supranacionalidad consiste en la transferencia de competencias de los diferentes Estados a una organización que adquiere autonomía en materia jurídica, a la que se dota de poder normativo con capacidad de producir efectos jurídicos vinculantes de manera automática y uniforme en los ordenamientos internos de los Estados miembros, primando sobre las disposiciones nacionales.41 Es por ello que los Estados renuncian a competencias soberanas en la búsqueda de objetivos comunes que representen un mayor bienestar para sus sociedades.42
Incluso, respecto a la lógica a tratar, la supremacía del derecho comunitario, al constituirse como principio elemental, integra las pautas de orientación jurídica de innumerables normas, en ocasiones incompletas, contradictorias o ambiguas de los ordenamientos jurídicos internos de los Estados, siendo este un carácter básico para todo el derecho comunitario.43
Desde otro punto de vista, se puede concebir que dentro del derecho comunitario exista una transferencia de atribuciones que cree un vacío en el ordenamiento jurídico interno de los Estados miembros, el cual debe ser llenado por la normativa comunitaria.44 En consecuencia, la potestad de adoptar normas generadas por el derecho comunitario genera un fenómeno muy original, puesto que en principio, durante cierto tiempo, la materia es regulada por una norma interna hasta el momento en que la comunidad en uso de su propio poder, gracias a las competencias otorgadas, usa dicho derecho para regular esa materia. Por lo tanto, la prevalencia de una disposición sobre otra es automática y se deduce de la naturaleza y el alcance, es decir, de esta fuerza autónoma e independiente de la nueva normativa comunitaria destinada a predominar.45
Se establece que el principio de primacía del derecho comunitario es de carácter absoluto, porque implica una limitación definitiva de los Estados sobre sus derechos soberanos, es por esto que no es posible que prevalezca un acto unilateral ulterior propio de uno de los Estados miembros que sea compatible con la noción del órgano supranacional.46
Igualmente, se establece que el principio de primacía es de carácter directo, en el entendido de que las decisiones creadas en la organización supranacional de integración deben ser acogidas por todas las entidades, las instituciones y los órganos tanto del derecho comunitario como de los Estados miembros.47
En relación con lo anterior, se presenta como otra característica del principio de primacía la agilidad de su aplicación en los Estados miembros, pues lo que busca es facilitar las metas propuestas por estos de una manera más expedita al priorizar las normas del derecho comunitario sobre las propias de los ordenamientos jurídicos de los Estados.48
De igual modo, la primacía del derecho comunitario se puede dar sobre una norma de derecho interno tanto anterior como posterior, lo que refleja otra de las características esenciales de este principio, es decir, tiene un doble efecto: por un lado, hace inaplicable desde su entrada en vigor toda disposición nacional existente que contraríe el derecho comunitario, y, por otro lado, impide la existencia de nuevos actos legislativos que sean incompatibles con las normas de la comunidad.49
Por último, y dentro de las características prevalentes del principio de primacía, se encuentra la noción de ordenador, en el entendido de que la primacía es un criterio orientador que lleva a un mismo cause a todas las normas jurídicas del derecho comunitario y a las de los Estados miembros.50 Así, se constituye en un rasgo uniformador entre las normas comunitarias y las normas de derecho interno de los Estados.51 Tan es así que, con base en la aplicación de este principio, toda norma que no sea viable en el contexto de la integración no es válida ni en el derecho comunitario ni en los ordenamientos jurídicos nacionales.52
Visto lo anterior, es momento de entrar en la tercera parte del presente capítulo, referente a la aplicación del principio de primacía dentro del contexto del derecho comunitario europeo, para observar de esta manera, desde una óptica práctica, la noción y las características previamente enunciadas.
El principio de primacía garantiza la superioridad del Derecho europeo sobre los Derechos nacionales. Se trata de un principio fundamental del Derecho europeo. Que no está inscrito en los Tratados, pero ha sido consagrado por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
JOHN MCCORMICK, Understanding the European Union53
El principio de primacía, visto desde el punto de vista del derecho comunitario europeo, surgió en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea, que lo anunció por primera vez en el fallo del conocido caso “Costa contra ENEL”.54 Este es uno de los casos más contundentes, el cual en su momento dio la pauta sobre cómo debía interpretarse el derecho comunitario, así se convierte en todo un hito para la existencia y el funcionamiento de la organización europea de integración.55 Por eso es necesario, como primera medida, referirse al señor Flaminio Costa, ciudadano italiano que poseía acciones de una compañía eléctrica y se opuso a la nacionalización del sector eléctrico en Italia (ENEL).56
Su oposición llegó hasta a negarse a pagar la factura de la luz en señal de protesta, por lo que fue demandado por la nueva empresa estatal de electricidad —ENEL—. Ante la demanda, el señor Flaminio Costa en su defensa argumentó que la nacionalización de la industria eléctrica violaba el Tratado de Roma y la Constitución italiana.57
De esta manera, por primera vez, el juez italiano58 remitió el caso al Tribunal Constitucional italiano, entendiendo que este era un caso típico de constitucionalidad de una norma en el ordenamiento jurídico de este país.59
Posterior a ello, el Tribunal Constitucional italiano dictó sentencia en marzo de 1964 determinando que cuando existe un conflicto entre dos leyes, usando los criterios de la hermenéutica jurídica clásica, prevalece la norma posterior sobre la anterior.60 Por lo tanto, como resultado de ese razonamiento jurídico, el Tratado de Roma que se incorporó a la legislación italiana en 1958 no podía prevalecer sobre la ley de nacionalización de la electricidad que se promulgó en 1962.
Teniendo en cuenta lo anterior, el mismo Tribunal Constitucional italiano envía el caso ante el Tribunal Europeo de Justicia en busca de que este último se pronuncie sobre la interpretación adecuada de la norma comunitaria mediante una decisión prejudicial.61 Así las cosas, el Tribunal Europeo consideró que no podía resolver sobre la validez de una ley italiana en relación con la norma comunitaria en disputa, sino, únicamente, sobre la interpretación de la disposición comunitaria. Para estos efectos, el Tribunal Europeo, dando aplicación al artículo 37 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica Europea, consideró que el objeto de esta disposición consiste en la no discriminación entre nacionales de los Estados miembros respecto a las condiciones de mercado por monopolios u organismos que hagan operaciones objeto de competencia o intercambios entre los Estados miembros.62
En este sentido, el Tribunal consideró que la fuerza vinculante del derecho comunitario no puede variar de un Estado a otro en razón a legislaciones internas ulteriores, poniendo así en peligro los objetivos del tratado. Por lo tanto, si se admite lo dispuesto por el Tribunal Constitucional italiano, la organización comunitaria europea carecería de objeto si los Estados miembros tuvieran la posibilidad de sustraerse de sus obligaciones por medio de una simple ley posterior o ulterior.63
En línea de lo anterior, el Tribunal determinó que una fuente autónoma, por su carácter especial y original, no puede anular una norma interna. No obstante, esta consideración envía el caso al juez nacional para que, tomando en consideración lo preestablecido por el Tribunal Europeo de Justicia, resuelva el caso nuevamente.64
En estos términos, surgió el principio de primacía en la sentencia Costa,65 mediante la cual el Tribunal fundamentó principalmente sus argumentos así:
[…] el Tratado de la CEECE